今天是：  

妥善解决失地农民社会保障问题

李少民

　

　　内容提要：妥善解决失地农民社会保障问题，千方百计维护他们的合法利益，让他们居住有房，就业有岗，社保有份，生活有着，真正成为城镇化、现代化和工业化发展的受益者、参与者和拥护者，这不仅是实现党的十六届六次全会提出的“构建社会主义和谐社会”目标和维护社会大局稳定的重要举措，也是各级政府和相关部门义不容辞的职责。本文针对当前失地农民社会保障问题形成的主要根源，从多方位提出了完善和强化我国现行失地农民社会保障制度的政策措施。

　　关键词：失地农民　社会保障　政策建议

　　作者简介：李少民（1957—），男，汉，河南省灵宝市人，三门峡市财政局科研所所长，高级会计师，主要从事财政经济学研究。

　　二十世纪九十年代以来，随着我国工业化、城镇化步伐的不断加快，数以千万计的农民祖祖辈辈赖以生存的土地被征用。他们在得到微薄的一次性征地补偿费用，并在较短的时间内用完之后，许多人成了“种田无地，就业无岗，社保无份”的“三无”农民，导致了不少地方失地农民群体上访事件的频繁发生，给正常的党群关系和社会稳定带来了极大隐患。实现工业化和城镇化虽然是我国社会主义现代化和新农村建设不可阻挡的历史潮流，但若不从法律、制度和实践层面上妥善解决失地农民的长远生计和发展问题，我们所实现的工业化和城镇化就会严重偏离党的最高宗旨，就会与党中央提出的“构建社会主义和谐社会”的目标严重背离。这不仅会在很大程度上影响到我国工业化、城镇化的进程，而且会危及社会稳定和我们党的执政基础。为此，这一问题应进一步引起我国各级政府的密切关注并从根本上采取措施努力加以解决。

　　一、执行最严格的耕地保护制度，把基本国策落到实处

　　我国是一个人多地少的国家，以占世界7%的耕地养活着世界上21%的人口。据国土资源部公布的资料显示，截止2005年10月31日，我国耕地总面积为18.31亿亩，人均耕地面积由10年前的1.59亩减少到1.4亩，仅为世界人均耕地面积的40%。尽管多年来我国一直强调实行最严格的耕地保护制度，并从立法、司法、行政、惩治违法等方面采取了一系列重大措施，但由于多方面因素的影响，不少地方违规违法的圈地热依然没有得到有效制止，使失地农民问题愈来愈成为影响社会稳定的重要因素之一。要从根本上解决这一问题，各级人民政府和相关部门就必须采取措施坚决贯彻执行最严格的耕地保护制度，把基本国策落到实处。

　　一是应实行严格的征地审批程序。凡是以“公共利益”为由征用农民土地的，必须符合法定的公共目的和适用范围、城市建设总体规划、耕地保护法规、建设用地报批制度，缺一不可。征地之前还应实施听证制度，尽量缩小征地范围和规模，提高被征地利用率，并制定出切实可行的失地农民社会保障方案，把保护耕地和解决失地农民问题同时落到实处。

　　二是应适当限制地方政府的征地权限。要严格区分公益性用地和经营性用地范围，对经营性用地由用地单位与农村土地集体所有权主体直接协商，引入市场机制来实现土地资源的优化配置，让各级政府从土地经营者的位置上退出来。同时对地方政府审批土地所得款项，应全部上缴中央财政，中央政府可按一定比例返还其专项用于城市基础设施建设，逐渐弱化以至完全剥离地方政府与征地之间的直接利益关系，从机制上帮助其走出“以地生财”、违规圈地的怪圈，最终达到保护耕地和农民利益之目的。

　　三是应提高征地补偿标准。现行征地补偿标准过低是造成失地农民社会保障严重缺位的重要根源之一。为此，应尽快引入市场化机制，对土地补偿内容进行评估，确定土地补偿新标准。除了调整征地青苗和地上附着物补偿办法，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准外，还应增加农民在30年内土地正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失，以及农民因失去土地的各项间接损失等等，以此形成对土地补偿标准下限的刚性约束，以比较合理和足够高的征地补偿标准来保证失地农民等面积重置新房和社会保障等支出的需要，并对狂热圈地热起到釜底抽薪的作用。

　　四是应提高耕地占用成本。首先，应严格控制耕地占用税的征管范围，不得漏征；对外商投资企业占地应同样征收耕地占用税，应取消原《耕地占用税暂行条例》中“不适用于外商投资企业”的规定。第二，应适当提高耕地占用税税率，将原按人均耕地面积分别规定四档税率的单位面积税额由每平方米1元至10元，提高到每平方米10元至100元。同时，还应调整耕地占用税的使用方向，改目前将耕地占用税用于平衡财政预算为专项用于农村土地复垦、开发、改造等，加大耕地补充力度，提高耕地质量。

　　五是应实行最严格的占用耕地补偿制度。凡非农业建设经批准占用耕地的，必须按照《土地管理法》规定的“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，并由土地管理部门负责验收；对没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应按规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；同时应责成耕地占用单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地或劣质地土壤的改良上，确保农业耕地总量不减少和质量不下降。

　　六是应大力推进土地资源集约化利用。集约化利用土地是节约土地资源、减少失地农民增量和降低经济发展成本的战略选择。各级政府和单位应在努力保障建设和发展用地的同时，努力提高单位土地的投资密度，适度合理地限制工业和建设用地的占地规模，充分挖掘存量土地潜力，全面提高土地使用效率。

　　七是应严格禁止被征用土地闲置和荒芜现象。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的应按规定缴纳闲置费；连续两年未使用的应无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种，把各种因素造成的被征用土地闲置和荒芜现象压缩到最低限度。

　　八是应强化耕地的法治化管理。各级政府应逐年编制土地利用年度计划，并严格按规定程序逐级审报。年度计划一经审批下达，必须严格执行，并将其计划执行情况纳入每年向同级人代会汇报国民经济和社会发展计划情况的重要内容之一， 把耕地征用与开垦情况全面纳入人民代表监督的视野，以法治的形式确保本辖区耕地总量不减少。

　　九是应加大对违法违规占地的处罚力度。对地方政府不惜牺牲耕地，片面追求经济高速增长的错误行为，必须坚决制止；对那些圈地、浪费土地严重的行为，必须严肃查处；对不顾党中央、国务院三令五申依然敢于违规违法批地占地的直接责任者必须以法律为准绳，给以身试法者以应有的惩罚，充分显示法律的强大威力。只有这样，才会有效抑制一些地方以地生财的强烈冲动，才会对保护耕地起到立竿见影的作用。

　　二、改革农村土地征用制度，把失地农民合法权益落到实处

　　现行征地政策规定，农用土地在转为建设用地前必须先转为国有。同是所有权，但农民集体土地所有权与国有土地所有权所享受的待遇却截然不同。这是计划经济体制下国家所有制独尊才有的现象。在当前我国社会主义市场经济条件下，集体所有权与国家所有权两者应该是平等的。为此，各级政府在农村土地征用过程中，应逐步淡化行政操作，强化市场引导，除国家公益性用地可先征为国有外，其他类型的征地应允许农村土地集体所有权主体直接进入建设用地市场，由农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易，准许农村集体经济组织以土地作股或实行租赁，长期分享土地的增值收益，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享。在这一过程中，政府接受用地单位委托行使代征权，负责办理土地使用权变更手续，并收取土地交易税；同时还应加强对农用土地转让全过程，特别是土地转让的谈判交易、征地补偿款的分配等环节实施充分的监督，杜绝一些地方村干部拿集体土地作交易、中饱私囊的现象发生。这样做的结果，失地农民补偿问题将会自行得到解决，不需要政府兜底，这是妥善解决失地农民各种复杂问题的上上策。即使出于公益性目的的土地征用，也应尽可能引入市场机制，采用招标、投标或拍卖制度，提高土地征用过程的透明度，减少或避免针对土地资源的创租、寻租活动，从而达到逐步提高土地征用补偿标准、切实维护失地农民合法权益之目的。

　　三、不断完善就业优惠政策，把失地农民的长远生计落到实处

　　实现失地农民的充分就业，促使他们由农村居民尽快转型为城镇居民，是解决失地农民社会保障问题最重要的手段之一。为此，各级政府应努力抓好以下几项工作：

　　一是应放宽失地农民就业扶持政策。对于因政府行为而失地的农民，应一律将其纳入城镇社区管理和就业服务范围；对自谋职业和自主创业的失地农民，在税收减免、贷款、场地等方面给予其与城镇下岗职工同等的扶持政策。

　　二是应积极创造条件安置失地农民就业。要大力发展中小企业和民营经济等劳动密集型企业，积极开发准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位；加快市场建设步伐，为更多的失地农民从事二、三产业创造条件；对吸纳失地农民就业达到一定数量的企业，应给予贷款、税收等方面的优惠政策；建立安排失地农民就业数量与用地单位用地规模挂钩制度；对“零就业”的失地农户，应采取特别措施重点给予照顾。

　　三是应建立健全失地农民技能培训机制。搞好失地农民就业技能培训是解决失地农民失业问题的治本措施之一。各级地方政府和有关部门应充分认识做好被征地农民就业技能培训的必要性、紧迫性和艰巨性，将其列入重要议事日程，实行一把手负责制，建立责任追究制。在培训经费方面，根据国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》精神，培训经费应全部由当地财政列支，不得加重村集体和失地农民负担。在具体技能培训方面，应通过订单式培训等多种方式帮助被征地农民实现就业，建立健全以职业技术教育为主、面向县、乡、村三级农民的职业技能培训网络体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业的能力，促使失地农民实现充分就业。

　　四是应完善失地农民就业服务网络。各级政府应不断完善失地农民基本情况信息库，开展求职意向调查，为失地农民及时提供有价值的就业信息，免费为他们提供中介服务。在闲散劳动力较多的地方定期举办劳动力市场，免费为他们进行职业介绍，积极组织劳务输出。同时还应设立专门的就业服务热线和网络，为实现失地农民充分就业提供及时便捷的服务。

　　四、完善失地农民社会保障制度，把构建和谐社会的目标落到实处

　　完善的社会保障制度是一个国家或社区社会文明、和谐与进步的重要标志。对于日益庞大的失地农民队伍，全面推进其社会保障体系建设是解决失地农民问题的根本之举。

　　一是应设立失地农民社会保障专项基金。其具体筹资途径可采取“政府出一块、征地主体拿一块、集体补一块、个人缴一块”的办法解决，其中个人承担部分可从征地安置补助费中抵交，政府和集体出资部分可以考虑在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中，确定一定比例收取，各类征地主体可在土地收益中拿出一块。此外，还可以通过向社会各界募捐来弥补专项基金的不足。

　　二是应建立健全失地农民社会保障制度。各级地方政府应在全方位筹措失地农民社保资金的基础上，按照“土地换社保”的思路，不断完善失地农民社会保障体系，延续土地的社会保障功能，让失地农民生有所食，老有所养，病有所医。第一，应建立健全失地农民最低生活保障制度，将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生活保障范围，做到应保尽保，将符合条件的农村失地农民纳入农村最低生活保障。第二，应建立健全失地农民失地养老保障制度，可采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题，不足部分应由各级财政按比例分摊兜底。第三，应建立健全失地农民医疗保障制度。对已转为城镇居民户口的，应当参加城镇医疗保障制度；对仍为农村户口的，应当参加农村新型合作医疗，防止失地农民医保两头落空。第四，应建立健全失地农民失业保险机制，对失地农民由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农民办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。

　　三是应抓好失地农民的安居工程。首先应完善房屋拆迁管理办法和程序，按照“先补偿安置，后拆迁建设”的原则，用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为，保障拆迁双方当事人的合法权益。其次应妥善做好安置工作，房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形式，供被拆迁人自主选择，无论哪种方式都应提前进行拆迁安置，确保补偿到户、到人，严禁“打白条”，并确保被拆迁群众过渡期间的基本居住和生活条件。

　　四是应积极为失地农民提供法律援助。失地农民作为新形势下的弱势群体，当他们的合法权益受到侵犯时，往往由于缺乏法律知识和足够的支付能力而使宪法规定的“法律面前人人平等”的原则在他们身上无法得到体现，并由此给社会稳定带来隐患。因此，各级政府和相关部门应积极为失地农民提供多种方式的法律援助，切实保护失地农民合法权益。

　　五是应多管齐下解决失地农民社保问题。如建立集体留用地制度，由村集体经济组织统一构建标准厂房、市场等用于租赁、经营或作价入股，使农民有长期稳定的收入；实行两套房安置，一套用于解决失地农民居住问题，第二套房用于出租等等。

　　五、健全和完善干部考核机制，把党对失地农民的各项优惠政策落到实处

　　专家认为，当前失地农民问题形成主要有三大诱因：一是地方政府普遍的“吃饭财政”，迫使他们不得不以地生财，再去搞城市建设；二是搞农业富不了，要想在有限的任期内发展经济，一些地方官员共同的选择都是牺牲农地搞工业；三是GDP等经济指标是各级官员的主要考核指标。解决这一问题的根本措施之一，就是把维护失地农民权益与规范政府的行为紧紧捆绑在一起，把全面落实党的失地农民优惠政策纳入各级领导干部政绩考核范围，把失地农民的基本生活、就业安置、社会保障等问题是否得到有效解决，农民是否满意和拥护地方政府作为领导干部政绩考核的重要指标，从而使失地农民社会保障问题得到全面而妥善地解决。

　　（责任编校　高天山）