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社会主义新农村建设下农村公共产品供给

　　沈大涛 内容提要:社会主义新农村建设的提出，是我国在长期的社会发展中，在摸索解决“三农”问题的实践中总结出来的一套经验、思路和方法，把农村的发展推向一个新的机遇期。但是，社会主义现代化建设中农村公共产品的供给，作为新农村建设中的核心内容，存在着种种缺陷和问题，影响和阻碍了农村经济的发展和新农村建设的进程。本文试就新时期农村公共产品的供给状况、造成的原因及改进的措施作详细的论述。

　　关键词:社会主义新农村　农村公共产品　供给

　　作者简介：沈大涛,（1983－）男, 郑州大学公共管理学院2005级行政管理专业硕士。

　　建设社会主义新农村是一个庞大的、复杂的和系统性的工程。中央文件用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面二十个字概括了新农村建设的目标。在这五个方面中生产的发展应是重中之重，应该优先发展。从中国农业大学人文学院于2006年2月，组织开展的“农民视角的新农村建设”研究调查得出：农民最迫切，认为最重要最关心的一个方面就是生产的发展。其次就是与生计密切相关的其它几个方面。1978年实行的农村家庭联产承包责任制激活了农民的生产积极性和主动性，农业生产和农民的生活水平都有了很大的提高。但是随着农业生产的发展，这中分散的组织结构越来越表现出对农村公共产品的强烈依赖性。我国农村的生产力虽有很大的发展，但是整体发展不平衡，还处于相对比较落后的阶段。这样农村公共产品的供给对于发展农业生产、提高农民生活水平具有重要的意义。但由于我国政府长期对农村公共产品的供给重视不够及长期实行的城乡二元经济结构发展模式，使我国农村公共产品的供给状况跟不上社会经济的发展，成为农村经济发展的瓶颈。

　　一、我国社会主义新农村建设下农村公共产品供给的现状分析

　　“公共产品是指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及收费困难等特征的产品……公共产品的上述特征以及规模效益大、初始投资量大的特点，使得私营企业或市场不愿意提供，难以提供或提供难以做到有效益”。那么农村公共产品指的就是能够满足农村的公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品和服务。由于农村公共产品的非竞争性和非排他性的性质决定了政府必须是农村公共产品供给的主体，供给农村公共产品是政府义不容辞的责任。但政府并非唯一的供给主体。当前，我国农村公共产品的供给呈现出严重不足，且总体质量不佳的状况，同时供给结构也不合理，造成农村公共产品的供给失衡，效率低下。某些农民不需要或很少需求的公共产品“供给过剩”，而农民迫切需要的公共产品供给严重不足。主要体现在一下几个方面：（1）农村义务教育经费严重短缺，各种教学设施普遍落后，优秀教师流失严重，师资队伍整体水平不高，有些地方甚至根本无法真正普及义务教育；（2） 许多农村地区交通不便，乡村道路及其落后，依然以土路为主；（3）农村医疗和公共卫生设备陈旧，服务保障能力低，农民看病难，因病致贫，因病返贫的现象常有发生；（4）农村医疗保障，最低生活保障以及社会救助等社会保障严重不足，资金短缺，有些地区虽有所发展，但大部分地区仍是一片空白；（5）许多农田水利基础设施年久失修，抵御自然灾害的能力较弱；（6）农业科技人员短缺，研发资金不足，成果推广力度不够，相关信息服务远远满足不了农民的需要；（7）农民工就业技能培训供应严重不足，农村大量剩余劳动力无法有效转移；（8）植被破坏，水土流失，土地沙化，环境污染，农村生态环境日趋恶化，部分地区人畜饮水困难，基本生活条件无法保障；（9）文化娱乐设施很少，有些地方甚至根本就没有，这也在一定程度上导致了有些地区封建迷信活动猖獗；（10）农村基层民主法制不健全，基层民主选举生态恶化，使农民的真实意愿的不到充分的表达等等。

　　这些都严重制约了我国农村地区的发展。同时，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品却被“过剩”的供给：（1）一些发展较落后的地区大力修建农贸市场，商品楼房，休闲广场，歌剧院等，名位建设社会主义新农村，实则是钱财浪费；（2）广大农村地区的基层政府机构臃肿，人浮于事，不仅占用了大量公共经费，而且办事效率低下；（3）一些农村基层政府的办公大楼豪华气派，而且配备过多的名牌高档轿车，浪费大量公共资源；（4）许多农村基层政府为了应付上级政府所要求的名额指标，升级活动，花费许多人力、物力、财力进行“造假活动”；（5）有些地区政府或村委会以筹集资金为目的向农民提供各种低质量的公共产品，往往只求花样，不出质量，形成“豆腐渣”工程；（6）有些基层政府或村委会甚至参与或纵容一些封建迷信活动，并向农民收取钱财用来为各种神佛建造庙宇，加重了农民的负担，等等。

　　建设社会主义新农村，农民是主体，农民的生活状况很大程度决定了所建成的农村是否是“新”农村，广大农民的真实意愿是否得到逐步的满足是衡量新农村建设成效的一个重要标准，虽然我国各地区农村经济和生活水平发展极不平衡，但都要根据中央的指示精神依据本地区的实际情况，首先向农民提供农民最迫切需要的公共产品。

　　二、造成我国农村公共产品供给整体严重不足，局部过剩效率低下的原因分析

　　1、供给主体整体上来说经济出现了乏力。农民所需要的公共产品很难做到足质足量的提供

　　在改革开放以前，农村公共产品的供给主要靠国家财政包干。但是实行改革开放以后，中央政府逐渐的向地方政府放权让利。同时，把建设地方的任务交给了县、乡政府，不再通过大批财政拨款给以支持。除了大型的水电建设等惠及全国的纯公共物品由中央财政包干外，其它的都由地方进行提供建设。免征农业税以后，县、乡政府的收入锐减，而对农村极大的公共产品需求缺口显得无能为力，难以提供足够的农村公共产品，特别是一些边区和贫困地区更是难以满足农村公共产品的需求。同时，由于受分税费的影响，基层政府又承担了大量的事权，却没有稳定的财源，财权和事权的分离，也导致了农村公共产品的供给错位现象严重。

　　2、长期以来，城乡分割、工业优先、城乡倾斜的发展战略一直占据发展的主导地位，城乡二元经济结构导致我国财政向农村公共产品供给的投入不足

　　村民自治后大量的农村公共产品靠农民自己筹集资金提供，农民承担了本应由国家、政府承担的大量投入成本，由于这种城乡分担公共产品的不公平，导致了城乡公共产品供给状况的巨大差距。城市的公共产品完全由政府进行提供，而农村的公共产品汲取了农民的收入，使农民收入减少，这也是形成农民负担减不下去，农民收入增不上去的一个原因，尽管国家做了很多的工作来减轻农民负担，增加农民收入。如果不改变这种城乡二元经济结构的发展模式，就很难走出社会经济形态越发展，城乡差距越大，农村经济的发展越跟不上国民经济的发展的悖论。

　　3、 农村公共产品供给主体划分不清，造成公共产品供给错位现象严重

　　我国现行的分级财政管理体制规定一级政府有一级财政，其详细的规定每级财政应有的财权，但是由于地方事务的复杂性，对一级政府的事权划分的比较模糊。而农村基层政府管事多而财源少，事权大于财权，承担着许多本该由上级政府承担的公共指出；有些纯公共产品的收益范围已经越出了区域的界限，本该由中央财政提供，却下放给了基层的政府，这样基层政府承担了较多的公共产品的供给任务，却得不到稳定的财政来源，只得在制度外财政以外寻求资金来源。从而加重农民负担，损害政府的权威。

　　4、“自上而下”的公共产品供给决策程序在旅程公共产品供给结构失衡，有限公共资源的浪费，全面“短缺”与“过剩”共存的局面

　　依据公共选择的理论，公共产品无论由政府、集体或农民自筹资金提供，都应有消费主体实质性的参与，农民上农村公共残品消费的主体，尤其是分担了公共产品部分成本的农民的实质性参与。而在轰轰烈烈的社会主义新农村建设中，农民确实集体无语。我们看到的、听到的大都是官员、专家、学者的声音。农民真的不需要言语吗？我们要始终牢记农民才是新农村建设的主体，农民的意愿和需求是我们新农村建设的指向标。由于我国农村基层民主建设的不完善，长期以来农村公共产品的提供都是采取由政府主动提供的，提供什么也由政府根据自身掌握的不完全的信息来决定，与村民缺少有效的沟通，再加上我国农民整体素质还并不高，对新农村建设的了解程度存在很大的差异，缺乏主体意识。这样基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，其行动目标与农民的真实需求往往是不一致的。

　　5、农村公共产品的供给监督管理机制不健全、不完善

　　农村公共产品供给的财政资金很大部分来自于中央及地方各级财政的转移支付。这种带有“免费午餐”性质的财政资金使得乡镇政府在使用资金的过程中带有随意性。启用这部分资金提供了农民并不需要或较少需求，但却能出“政绩”的面子工程，并借口资金短缺无力提供农民紧迫需要的公共产品，向上级政府、向中央索取更多的资金，既造成了浪费也加重了中央财政的负担，影响全国整体上的农业投入和农村公共产品的供给。

　　三、完善我国农村公共产品供给的建议和措施

　　1、必须要更新我们的观念，随着工业反哺农业时代的来临，我们要更加明确的巩固政府作为农村公共产品供给主体的地位

　　不但要主要供给农村的公共产品，而且要积极推动农村公共产品供给制度改革。随着农村市场经济的发展，要打破城乡公共产品二元供给结构，无论是从质量上还是从数量上都要公平地供给公共产品，而且在一段时间内向农村公共产品的供给倾斜；继续增加对农村的财政投入，并不断地提供、拓宽农村投资、融资的渠道，使农村能够吸收更多的资金；切实转变政府职能，提高服务意识，为农村公共产品供给的多元化提供服务，创造有利的环境；做好宣传和教育工作，培育出高素质的农民。

　　2、科学的划分各级政府在农村公共产品供给过程中的全县和职责，做好农村公共产品供给的协调，明晰产权

　　作为供给主体的各级政府的权限划分的标准和原则是公共产品的层次性构成。属于全国性的纯农村公共产品应由国家财政来提供。属于具有外益性的跨地区的公共产品可以以地方政府为主，而中央政府进行部分支助和协调。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则，在科学界定各级政府的职责以后，适当地调整税收权限，做到财权与事权的一致，保证农村公共产品供给的稳定资金来源。

　　3、政府作为农村公共产品供给的主体，但不是唯一的主体

　　根据农村公共产品非竞争性和非排他性的程度不同，一些接近于私人产品的准层次的公共物品，由政府提供不一定有社会提供更有效率。所以，必须积极的发展组织农村公共产品的供给主体。在农村大力发展第三产业，鼓励农民自愿结合，自筹资金组建农村非正式组织，为他们提供政策和信息支持，并引导他们良好地运作。还可以通过股份制、股份合作制成立农民协会、农民合作社等，提供农民的组织化程度。当然，如果有私营企业愿意承包或是以入股的形式参与农村公共产品的供给更好。同时，政府还要加快农业银行、农业发展银行等与农业关系密切的金融组织的股份制改造和资金重组，以政策性法规引导他们向农村投资。

　　4、积极的培育现代化的农民，完善农村基层民主，改“上—下”的农村公共产品的供给决策模式为“下—中—上”相结合的供给模式

　　加强政府与农民间的沟通，切实尊重农民的话语权。传统的农村公共产品的供给机制都是由政府决定供给什么公共产品，偏离农民的真实需要，导致农村公共产品供给失衡。农村供给制度改革的成功关键是要完整有效的农村公共产品需要表达机制，能否把农民的话语权真实的落实到农村公共产品供给当中，是决定广大农民能否得到真正实惠的关键。“民心工程”就是要听取农民的话语，实现农民的意愿。

　　5、继续完善村民自治，切实保障农村基层民主

　　在广大农村实行民主自治以后，农村存在党委和村委两个权力“机构”，村委会由村民选举，处理村里的大小事务，对村民大会负责。而党委会一般从属于上级党委的领导，贯彻落实乡镇党委的决策和方针，难免与村委会产生矛盾。综合来看，村民直接选举的制度机制一同纳入党支部和村委会，是制度化解决这个问题的根本途径。　　
　　（责任编校　高天山）