今天是：  

构建资源节约型社会问题研究

邵　民

　

　　内容提要：本文从我国资源管理的现状入手，认真分析了我国资源管理中存在的问题及产生的根源，并提出了构建资源节约型社会的几点建议。

　　关键词：资源管理　资源节约型社会

　　作者简介：邵民，三门峡市财政局。

　　自然资源是人类社会赖以生存和发展最为基础的物质条件。相对于漫长的历史长河来说，我们人类所拥有的自然资源、尤其是不可再生资源是极其有限的。这些资源不仅属于我们现有的社会成员，更属于我们未来的社会成员。而令人担忧的是，由于我国法治建设滞后、政策导向功能不强、干部政绩考核及监管机制不健全等因素影响，目前不少地方政府把仅有的资源，仅看成了现有社会成员的资源，有的甚至看成了本届政府的资源，以放任或鼓励无节制地开采和耗费来换取经济的粗放式增长，严重影响到地方以至我国国民经济的可持续发展。如何采取强有力的措施遏制这一现象的发展和蔓延，把节约资源变成各级政府和全体社会成员的自觉行动，全力构建资源节约型社会，是关系到我们整个中华民族繁荣昌盛与生死存亡的重大战略问题。

　　一、我国资源管理现状及问题的提出

　　二十世纪九十年代以来，随着我国工业化、城镇化进程的不断提速，资源消耗量也扶摇直上，加之不少地方和行业经济发展粗放型的增长方式，资源供求关系严重失衡的状况不断加剧，国民经济可持续发展受到严峻挑战，过去我们曾引以为骄傲的祖国“地大物博”的自豪感已风光不再。严酷的现实告诉我们，我国虽然拥有丰富的自然资源，但人均拥有量却相当少，主要矿产资源如石油、天然气、铝土矿、铜矿、铁矿人均探明储量仅分别占世界平均水平的7%、8%、11%、17%、35%；其他如人均水资源、人均森林面积、人均草地面积仅分别占世界平均水平的25%、16.7%、50%。人均耕地面积不到世界平均水平的40%。

　　在如此严峻的资源形势下，我国不少地方还一直走的是依靠过度消耗资源来推动经济粗放式增长的发展之路，“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效益”现象普遍，资源损失浪费极为严重。据有关资料显示，2003年，我国原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥的消耗量，分别为世界消耗总量的7.4%、31%、30%、27%、25%和40%，而创造的GDP却只占世界总量的4%。2003年，我国近40%的石油、50%的铁矿、60%的铜矿石依靠进口。2005年，我国石油、铁矿的进口率分别达到45.5%、50.94%。据专家估计，到2010年，我国45种主要矿产资源将有34种依靠进口；到2020年将增加到36种；到2030年则可能达到42至43种。尤其是关系国家经济安全的铁矿石、氧化铝等重要矿产资源将更是长期短缺。严峻的资源形势已成为我国经济可持续发展的关键瓶颈因素。

　　关于资源问题，多年来一直在我国党和政府的高度关注之中：党的“十六大”把“自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出”列为我国实现工业化和现代化“不容忽视的问题”，明确提出要“走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”党的十六届五中全会把节约资源定为基本国策。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出要“建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。”同时把“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右”纳入“十一五”经济社会发展的主要目标。胡锦涛总书记在2006年12月25日中共中央政治局第37次集体学习时更是进一步强调：“把节约能源资源放在更突出的战略位置。”明确要求“全党全社会都必须按照科学发展观的要求，充分认识建设资源节约型、环境友好型社会的重要性和紧迫性，下最大决心、花最大气力抓好节约能源资源工作。”从以上信息资料可以明确看出，我国党和政府把节能降耗工作放在了越来越重要的位置，为我们避免重蹈无序和毁灭性开采资源、经济发展由短期“辉煌”陷入长久衰败的覆辙提供了科学的理论指导和坚实的思想保证，为我国构建资源节约型社会指明了方向，注入了强劲地推动力。

　　现在关键的问题是，尽管党和政府做了前所未有的不懈努力，但我国依靠大量消耗资源实现经济粗放型增长的势头并未从根本上得到改变。据媒体披露，从2000年至2006年，我国经济连续7年在8%至10%左右适度经济增长区间内平稳较快运行，其中2003年到2006年分别增长10.0%、10.1%、10.4%、10.7%，开创了新中国成立以来经济发展史上高位上行的最高纪录。但同时我国对煤电油运和重要资源的需求及消耗量也显著增加，一些重要能源资源对外依存度大幅度上升，能源资源短缺对我国经济发展的制约效应日益加剧。特别是在我国出台节能降耗新政最多、措施最硬的2006年，其上半年单位GDP能耗不降反升0.8%，其增幅超过同期的GDP水平；前三个季度，我国经济增长速度为10.7%，而煤炭和电力生产增速则分别高达11.7%和12.9%。据2007年3月5日温家宝总理在十届全国人大五次会议的政府工作报告显示：2006年我国单位GDP能耗指标下降4%的目标没有实现。

　　我国构建资源节约型社会的症结到底在哪里？

　　二、产生问题的根源分析

　　根据对一些地方的实地调查和大量宏观资料的研究分析，笔者认为当前我国构建资源节约型社会问题产生的主要根源有以下几个方面：

　　（一）全民节能降耗意识亟待提高。我国并不是一个富裕的国家。尽管我们有勤俭节约的优良传统，有党和政府一直在倡导节能降耗，但由于法制、制度及宣传、教育等环节的工作没有根上，目前我国社会公众节约、珍惜能源资源的意识仍亟待提高。很多事实都可以说明这一点。我国每年生产的大量一次性筷子、一次性纸杯、一次性快餐盒、一次性洗漱用品等物品都大有“用武之地”，每年都消耗了大量资源能源；我国是世界上第一大节能灯生产国，2005年生产节能灯达17.6亿只，占世界总产量的90%左右，但70%以上都出口了，都给外国人做贡献了，而我们国内使用的比例并不高；我国现有中小锅炉约50万台，实际运行效率仅65%左右，比国际先进水平低15-20个百分点。此外，由于社会公众对节能降耗、循环经济等现代经济形式还缺乏比较深入的了解，各级政府对行政事业单位和企业也缺乏令行禁止的监督制约措施，社会各界还普遍缺乏人均资源远远落后于世界平均水平的危机感和紧迫感，这些都是导致我国资源能源浪费现象难以遏制的重要根源之一。

　　（二）干部政绩考核机制不完善。政绩是涉及一个干部前途命运最为重要的砝码。近些年来，尽管我国将节约资源和节能降耗工作放在了前所未有的高度，在全国经济工作会上提出的2007年八大任务中，甚至将节能降耗排在了第四位，国家发改委也多次申明单位GDP能耗指标是具有法律效力的约束性指标。但令人遗憾的是，我国从上到下以“GDP和财政收入增速论英雄”的传统政绩考核方式一直没有从根本上改变，上大项目、铺大摊子、拼资源、拼环境等严重短期化行为，依然是一些地方官员立竿见影成就其“卓著政绩”最便捷的途径，而因此导致的资源枯竭、节能降耗指标未完成、环境严重污染等则可被“一俊遮百丑”，对其政绩影响极小甚至无关痛痒。此外，由于体制方面的原因，不少地方官员一个任职期间一般不超过4年，通常也会不遗余力地通过拼资源、拼环境来促进当地经济的“高速发展”。而当问题出现或灾难降临时，他们已因“政绩卓著”而易位高就，获得了最大好处。在这样的干部政绩考核机制的大框架下，“节能降耗”指标自然无法与“GDP”和“财政收入”指标相抗衡，一些地方政府或企业在决策时就很难把节能降耗指标放在重要位置予以考虑，这也无疑是我国节能降耗工作在一些地方“上热下冷”或高效落实力度不够的重要根源之一。

　　（三）GDP考核指标不科学。GDP一直是我国考核国家和地方经济发展最为重要的经济指标。我们也一直在为我国GDP多年来的高速增长而自豪。但至于GDP是在什么样的基础上增长的，至于GDP增长的同时消耗了多少能源资源，造成了多么严重的环境污染，却很少有人去把这个事情弄清楚，或者根本不愿去弄清楚。尽管如此，严峻的现实还是为我们敲响了警钟：目前我国单位GDP的能源消耗量为世界平均水平的3.15倍、美国的3.3倍、日本的9倍；我国的污水排放率高于世界平均水平的4倍，固体废弃物排放高于世界平均水平的10倍，废气排放率则更高。如此先天不足、隐患重重的“虚胖子式”的GDP考核指标，无疑在很大程度上严重误导了我国经济发展的整体走向，加速了有限能源资源的枯竭速度。由此可见，我国GDP虽然实现了连年高速增长，但若剔除资源耗减成本和被污染环境的治理成本，以及给人民身体健康及子孙后代带来祸害的成本，看到我们创造单位GDP能源消耗量数倍高于世界平均水平的现实，看到我们制造并承受着世界上最大、最严重的污染源，看到我们是在以长期发展的严重削弱来换取短期发展的暂时繁荣，面对连年高速增长的GDP，我们就不应该仅仅是欢欣鼓舞，更多的就应该是认真深刻地反思了。

　　（四）替代能源利用不充分。最大限度地利用替代能源是节约能源资源最为有效的途径之一。在这方面我们可以看看国外的例子来对照我们自己的不足。为了节约电力能源，日本人发明了新型路灯，给路灯安装了发电装置，白天吸收太阳能之后晚上自动照明；日本人家庭利用太阳能发电也很普及，他们还将发电用不完的部分卖给电力公司或者政府。印度是世界上矿产资源最为丰富的国家之一，但他们却十分重视替代能源的开发利用，其风力发电目前在发展中国家中处于领先地位，被称为“风力发电超级大国”。德国政府在二十世纪七十年代就通过立法，强制规定居民住宅、厂房、办公用房节能标准必须达到65%以上，玻璃式建筑要达到100%，否则建筑属非法，政府不发给房产证。而我们则普遍缺乏这样的行动和意识。尽管我国的矿产资源相对贫乏，尽管我们近年来在太阳能利用、乙醇汽油试点推广及沼气、风能、地热等利用方面也取得了一定进展或者突破，但与那些发达国家相比，我们还仅仅处于起步阶段，在替代能源的开发和利用方面还有更多的工作要做，还有巨大的潜力可挖。

　　（五）产业结构优化升级缓慢。由于我国GDP考核指标及政绩考核机制带来的负效应，多年来我国不少地方高耗能、高污染产业持续扩张，低水平重复建设膨胀，投资一路走高，而真正对产业结构优化升级能起到正效应的高新技术产业和耗能低的第三产业却发展相对缓慢。一方面是科技含量低的高耗能、高污染的资源类初级产品供大于求，另一方面是高科技含量、高附加值的绿色产品出现不足或严重短缺，使我们不得不花大量“银子”去购买外国人的“智商”，用我们自己的汗水去优化别人的产业结构。这一问题虽越来越引起有关方面的高度重视，并积极采取措施校正我国经济发展的大方向，但总体效果仍不很理想。即使在节能降耗呼声最高的2006年，我国部分行业、地区和城市盲目投资和低水平重复建设的现象依然屡禁不止，能源产业扩张依然保持高速态势，当年电力、煤炭、有色金属、石油和天然气开采等高耗能产业依然出现了较快的增长势头。这其中固然有从政策颁布到全面落实生效存在一定的时间差，但与不少地方依然盲目追求GDP高速增长，忽视第三产业和高新技术产业发展，最终导致产业结构优化升级缓慢也不无联系。

　　（六）资源价格严重扭曲。长期以来，我国实行的一直是计划经济时期“产品高价、原材料低价、资源无价”的价格体系，资源价格基本上实行政府定价或政府指导价。但这个价格却只反映了资源的开发成本，远远没有全面覆盖资源耗减成本、环境破坏成本及完全生产成本，难以真实反映市场供求关系和资源的稀缺程度，致使我国资源价格长期低于国际市场价格，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用，因此在很大程度上刺激了资源的过度开发、过度需求和过度耗费。同时，过低的资源价格，还直接导致了国外资本大量流入我国投资于资源开发或资源类的粗加工业，我国许多企业也因国内资源类产品生产成本低于国外水平，外销“有利可图”，而千方百计加大其出口量。严重被扭曲的资源价格，实际上是把我国变成了高耗能、高污染产品的世界“加工厂”，是在为世界其他国家、特别是发达国家节约资源而污染我们自己宝贵的生存空间。

　　（七）资源税调节功能微弱。鼓励保护资源，确保资源合理开发，节约使用，并保证国家财政收入是世界各国开征资源税的主要目标。而这些目标在我国资源税的征管实践中却远远没有达到：我国资源税实行从量定额征收，这种征管模式虽然具有管理成本相对较低、财政收入相对稳定等优势，但对弃贫采富、弃劣采优、弃小采大、弃难采易等掠夺性开采难以起到有效的遏制作用，因而使矿产资源的安全与合理开发利用受到了严重威胁。目前许多国家为了保护资源，都将矿产、土地、动物、植物、水、森林、草原、海洋等资源纳入了资源税的征收范围。而我国资源税的征收范围却仅仅只包括矿产和盐，征收范围过窄，没有起到对更多资源的保护作用。我国资源税税额标准虽几经调整，目前却依然偏低，远远没有达到对矿产资源合理开发、节约使用及保证国家财政收入之目的。此外，还有一个应引起注意的新动向是，由于资源税属于地方性税收，收多收少地方全留，这实际上是在鼓励一些地方加大对矿产资源的疯狂攫取力度。当今的社会现实也证明了这一点。在我国不少地方，随着对矿产资源的无度挥霍式开采，昔日属于“地方小税”的资源税已经或正在成长成为仅次于增值税（地方分成部分）的“第二大税种”。

　　（八）法律保护力度不够。法律本应是本国资源最具威力的保护神，但我国的法律却在很大程度上没有做到这一点。其主要表现是许多能源资源管理环节还无法可依，在一定程度上存在着以言代法、以权代法的不正常现象。同时在国家已颁布法律法规的执行上还存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。譬如我国在《矿产资源法》中曾明确规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”但现实社会中的矿产资源并没有在实质上真正归国家所有。目前我国15万个矿山企业中，仅有2万个是付费取得矿山开采权的，绝大多数都是通过行政审批授予无偿占有。许多地方或企业，或个人，通过对矿产资源的无偿及无度开采，使国有资源成了他们取之不尽、用之不竭的“钱袋子”，成就了一些地方经济发展的短期繁荣，成就了一些“百万富翁”、“千万富翁”，甚至“亿万富翁”，却把资源毁坏、环境污染、生态恶化留给了当地农民和他们的子孙后代。国家法律对资源保护功能的削弱，甚至在很大程度上的丧失，是造成当前资源无序开采、严重浪费和无穷后患的深层次根源。

　　（九）公共财政导向功能不强。多年以来，实现经济快速增长和解决就业问题、维护社会稳定一直是我国各种经济政策关注的焦点，而对如何利用财税政策推动能源资源节约、强化环境保护却考虑得不多。随着经济的快速发展，资源匮乏、能源短缺等问题日益成为“瓶颈”制约，各级政府才逐渐关注到这一点。尽管如此，在投入上仍显不足，与世界上发达国家更存在着明显差距。自然资源严重匮乏的日本，从1979年就开始实施《节约能源法》，对能源消耗标准作了明确规定，资源能源厅每年预算的40%都用于节能和开发替代能源；美国对新建节能住宅、高效建筑设备等都实行减免税政策；更多国家对节能降耗产品的研发、推广和使用都实行了高效的财政补贴和税收优惠政策。相比之下，受多方面因素影响，我国对节能降耗、科技创新等领域的财政扶持力度还很不够，且有限的财政资金运用效率不高，导向功能不强；加上分级管理、分灶吃饭和事权与财权高度不对称的县乡财政体制，导致一些地方政府行为严重短期化，直接影响到节约资源能源浓厚氛围在全社会的形成，影响到不少地方科技创新和产业结构优化升级，并最终使一些本该得到落实的国策遭到棚架之患。

　　（十）循环经济发展动力不足。近年来，我国发展循环经济的热潮正在迅速掀起，并在不少地方取得了显著成效，积累了宝贵经验。但值得注意的是，目前我国循环经济发展还存在着诸多不利因素：一是地方政府或企业普遍缺乏发展循环经济的内在动力，因为发展循环经济就要加大成本投入，而再利用或再生利用的原料又往往在性能和价格上缺乏优势，难以给本届政府或企业或个人带来即得利益，以致循环经济在很多地方难于自发开展。二是缺乏促进循环经济发展的激励政策，如再生资源的分类回收、建立不易回收的废旧物资回收处理费用机制等都属于市场失灵的领域，在企业缺乏积极性的情况下，需要政府政策引导和政策激励，但目前我国还没有建立有效的引导和激励政策体系。三是推动循环经济发展的法律法规体系不健全。世界上如日本、德国、法国等发达国家都以立法的形式强制推动循环经济发展，这对于推动本国循环经济跨入法制化、制度化、社会化的发展轨道是非常重要的。而目前我国在这方面虽然出台了《节约能源法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》等法律法规，并对循环经济发展都提出了相应要求，但其着力点基本上都是针对污染防控和末端治理，难以对循环经济发展产生强劲的推动力。四是缺乏强大的技术支撑体系。目前我国在提高资源利用效率的某些技术领域虽然取得了一些突破，但总体上看，循环经济科学技术的研究、应用依然比较滞后，对促进资源循环利用及废弃物资源化、减量化、无害化处理仍未普遍发挥出应有的推动作用。

　　（十一）监督制约机制弱化。科学有效的监督制约机制是构建资源节约型社会必不可少的社会环境基础，而我国在这方面却呈现出几个弱化：一是政府监督制约机制弱化，具体表现为上级政府对下级政府、本级政府对相关部门或企业以高耗能、高污染粗放型经济增长方式缺乏行之有效的监督和制约，因而导致了一些地方铺摊子、拼资源行为的泛滥成灾；二是新闻媒体监督弱化，具体表现为把经济粗放式发展作为“政绩”宣扬的多，对经济粗放式发展而造成的能源资源濒临枯竭和环境遭到严重污染、破坏披露的少，没有起到舆论监督应有的作用；三是社会及人大监督弱化，具体表现为社会公众对资源浪费和环境污染缺乏通畅而有效的话语表达机制，每年召开的各级人民代表大会也没有将节能降耗纳入审议议题，全民参与节能降耗监督意识还有待于全面加强。

　　三、构建资源节约型社会的几点建议

　　针对我国构建资源节约型社会存在的问题及其主要根源，笔者认为应从以下几个方面采取对策：

　　（一）提高全民节能降耗意识。自然资源特别是不可再生资源，是人类社会最为宝贵的财富，这些财富总有一天会用完。更为重要的是，这些资源不仅属于我们这一代，更属于我们的子孙万代。为此，我们一定要把提高全民节能降耗意识当作一件大事来抓。一是应充分利用各种新闻媒体大力宣传节能降耗的重要性和紧迫性，并长期坚持，潜移默化，使所有公民都能高度认识到我国面临资源全面短缺的严峻现实，把政府号召变为全民自觉行动。二是应在全国范围内长期开展创建节约型机关、节约型企事业单位、节约型社区和节约型家庭等活动，人人从我做起，从节约一张纸、一度电、一滴水、一块煤等小事做起，弘扬传统美德，倡导文明健康的消费方式，注重全民消费结构的优化，在全社会形成节能降耗、保护环境的良好风尚。三是应建立社会公众节能降耗激励机制，大力宣传表彰节能降耗典型，对节能降耗做出显著成绩者，既要给予荣誉，还要给予经济上的奖励，同时对严重破坏和浪费资源的不法行为给予严惩。通过正反两方面的奖惩和宣传教育，逐渐把全民节能降耗意识提到应有的高度。

　　（二）建立科学的政绩考核机制。科学的政绩考核机制是把各级政府及其公务人员节能降耗行为从被动应付转换为主动采取对策，从不顾客观实际上项目、铺摊子、拼资源、拼环境的主要“肇事者”，转换为积极贯彻落实节约资源基本国策的“领路人”的“金箍咒”或“金钥匙”。在这方面，我们一是应尽快走出对各级地方政府及党政领导干部政绩考核以“GDP和财政收入增速论英雄” 的传统考核模式误区，把节能降耗纳入其政绩考核的重要指标，并严格实行一票否决制。二是应加大对浪费资源、破坏环境、片面追求经济粗放式增长以捞取政绩或其他好处主要责任者的惩处力度，不仅要追究其行政责任，严重的还要追究其刑事责任，使其没有胆量再去触摸肆意破坏和浪费资源的“高压线”。三是应实行重大决策失误责任终身追究制，不论他去了何处，到了什么位置，只要曾做出过重大失误决策、并造成严重后果，都要予以严厉惩处。只有这样做了，我们的节能降耗工作才会事半功倍。

　　（三）构建“绿色GDP”考核指标体系。针对我国现行GDP考核指标对粗放式经济发展很大程度上起到推波助澜作用的现实，我们必须怀着对党、对人民、对子孙后代高度负责的责任感，尽快消除传统GDP考核指标对节能降耗、环境保护和产业结构优化升级的负面影响，尽快构建先进科学的“绿色GDP”考核指标体系，把传统GDP考核指标未考虑的资源耗减成本和被污染环境的治理成本等作为减项，全部予以扣除，同时应考虑把节能降耗指标纳入经济社会发展的统计、评价考核体系，建立健全科学规范的信息发布制度，不断强化GDP核算的透明度，建立规范统一的核算方法和标准，确保GDP指标的严肃性和客观性。只有这样的GDP，才能真正反映出国家或地方经济发展的实际水平和真实财富，才能使之成为包括物质文明、政治文明、精神文明和生态文明在内的科学考核体系和标准，才能从根本上扭转一些地方或行业不惜以牺牲资源和环境为惨重代价来换取GDP增长的错误做法，促使经济发展走上健康的良性循环轨道。

　　（四）最大限度地利用替代能源。目前我国在单位GDP耗能高、经济粗放式增长和人均资源少诸多方面走在了世界的“前列”，而在最大限度地利用替代能源方面却远远落后于那些发达国家。这一现状必须逐步改变。作为统揽经济社会发展全局的各级政府部门，一是应提高替代能源对国民经济可持续发展重要性和迫切性的认识，建立健全替代能源工作机制和政策体系，充分发挥实施替代能源战略的主导作用，积极运用财政补贴、税收优惠、信贷倾斜、多渠道融资等手段，不断加大对替代能源研究、开发和推广利用的支持力度，力争使替代能源在重点领域和关键技术上取得突破，加快替代能源产业化步伐。二是针对我国人多地少、粮食安全始终是第一位的现实，研发替代能源应以非粮食作物为主，在确保国家粮食安全的前提下，全面科学地推进替代能源产业健康有序发展。三是应借鉴发达国家的成功经验，注重先进技术的引进，大力发展沼气、太阳能、风能、水电、地热等可再生能源，逐步实施以新能源替代传统能源，优势能源替代稀缺能源，可再生能源替代化石能源，逐步提高替代能源在能源结构中的比重，为构建资源节约型社会发挥应有的作用。

　　（五）扎实推进产业结构优化升级。实现产业结构优化升级是破解我国经济粗放式增长难题的毕胜法宝。在这方面，我们应积极借鉴那些发达国家运用财税、金融、价格等手段强力扶持高新技术产业和能源消耗低、环境污染少的服务业发展的做法，通过科技创新和技术进步，尽快建立以节能、节材为中心的资源节约型工业生产体系，尽快淘汰高能耗、高物耗、高污染的落后生产工艺，大力支持重点节能、节水和资源综合利用项目建设，千方百计提高高新技术产业和服务业在三次产业中的比重，积极构建有利于资源持续利用和环境保护的产业格局。在投资项目的引进上，上级政府对下级政府应实行“下管一级”，把遏制部分行业和地区盲目投资、低水平扩张和重复建设作为产业结构调整的重点，严格限制高耗能、高污染产业发展，尤其是要抵制国外那些以付出大量资源、能源和污染环境为代价，换取经济粗放式增长的低级产业向我国转移。要逐步打破一些地方“大而全”、“小而全”的产业结构模式，通过联合、重组、股份置换等方式，重新整合各类生产要素，强力推进专业化生产和规模经济，促使产业结构的不断优化升级。

　　（六）打造过硬的法制环境。过硬的法制环境是节约和保护资源的坚强后盾。没有过硬的法制环境，我们对保护资源的一切努力都会事倍功半，甚至徒劳。为此，我们必须正视我国法律法规体系在保护资源方面存在的问题或盲区，尽快加以完善，并不折不扣地落实到实践中：首先应把构建相关法律法规体系纳入党和政府决策的重要议程，抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，加快修订《节约能源法》，制定《循环经济法》以及废旧家电回收处理管理条例、节约用水条例等，做到资源管理每一个环节都有法可依。二是应完善重点行业市场准入标准、重点耗能产品及新建建筑能效标准和取水定额标准，充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进市场主体依法节能降耗。三是应抓好现行法律法规的贯彻落实工作，加大执法和监督检查力度，严厉查处和打击各种违法违纪行为。四是应加大现行法律法规的宣传力度，在全社会形成知法、守法的良好氛围，把党和政府的意志变成全民族的自觉行动。

　　（七）强力实施循环经济发展战略。针对当前我国循环经济发展面临的问题，一是应不断完善促进循环经济发展的政策体系，进一步理顺循环经济的运行机制，明确界定各级政府、社会各界和企业实施循环经济发展战略的责任和义务，把循环经济纳入法制化、制度化、社会化的发展轨道。二是应把发展循环经济、确保经济可持续增长纳入各级政府和相关部门的重要考核指标，扭转一些地方严重忽视循环经济发展的不良倾向。三是应充分发挥市场机制在推进循环经济发展中的主导作用，同时借助财政、税收、价格、金融等手段对社会效益好，而地方或企业效益低、成本高的循环经济领域给予大力扶持，制定具体的财税政策鼓励发展废旧物资回收和再生利用的产业，积极建立再生资源分类回收、不易回收的废旧物资回收处理费用机制，不断提高地方和企业发展循环经济的积极性。四是应积极培育循环经济发展技术支撑体系，加大对循环经济科学研究、技术创新、推广利用和信息平台建设的投入力度，千方百计降低循环经济战略实施的社会总成本，大力促进资源循环式利用和废弃物资源化、减量化、无害化管理，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，以此促进可持续发展目标的实现。

　　（八）建立科学的资源价格形成机制。资源价格改革滞后是造成我国能源资源严重浪费的重要根源之一。显而易见，过低的油价实际上就是在鼓励人们多用油，过低的电价就是在鼓励人们多耗电，无偿性的资源开采也就是在鼓励人们私挖滥采砸子孙的饭碗。要从根本上遏制这一势头，就必须充分发挥市场机制和价格杠杆作用，积极推进稀缺资源价格的市场化改革，逐步建立科学的能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和污染环境治理成本等完全成本的价格形成机制。只有在此基础上形成的资源价格，才会引导人们努力节约能源资源，积极寻找替代能源，才会遏制对自然资源的狂热开发及资源性初级产品的大量低价出口，才会使外国资本彻底失去大量低价掠取我国宝贵资源的天堂。

　　（九）充分发挥资源税调节功能。针对我国现行资源税暂行条例及其实施中存在的问题，我们应从以下几个方面采取措施：一是应扩大资源税征收范围，将那些必须加以保护开发和利用的资源，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、地热等一并纳入资源税征收范围，以达到有效保护资源之目的。二是应改资源税从量征收为从价征收，使国家和地方财政能够从矿产资源价格的不断上涨中分享到应有的收益。在当前从量征收的情况下，应适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，以此限制人们对资源的掠夺性开采与开发。三是应将矿产资源税税率与资源回收率和环境修复情况挂钩，按资源回收率和环境修复指标确定相应的税率标准。资源回收率越低，环境修复程度越差，资源税率就越高，从税收上促使企业提高资源的回收率。四是应对矿山企业因开采高品位矿石而带来的远远高于其他企业的利润征收“特别收益金”，用以调节因矿石品位不同而引起单位税额与收益比率上的较大差异，有效抑制矿山开采企业采富弃贫等现象。五是应制定鼓励资源回收利用、开发替代资源、提高资源利用效率的税收优惠政策，使资源税能够更充分地发挥扶持资源节约型社会构建的功能。

　　（十）不断增强财政资金导向作用。财政作为政府综合调控经济的重要手段，在构建资源节约型社会的过程中肩负着无可替代的神圣使命。那么，作为财政部门，如何充分发挥财政资金的导向作用来完成其神圣使命呢？笔者认为，一是应积极调整和优化财政支出结构，全面退出对竞争性和高耗能性领域的投入，不断加大公共财政对节能降耗产品的研发、推广和使用及开发新能源的支持力度，有效促进节能降耗和产业结构优化升级。二是应恢复征收交通能源重点建设基金，以便满足节能交通工具研发、节能技术推广、新能源开发利用等方面的资金需求，从而达到开源与节流并举。三是应进一步提高财政资金运用效率，重新整合各类专项资金，集中用于构建资源节约型社会的一些重大科技创新项目、重大节能降耗技术开发和产业化项目，充分发挥有限财政财政资金的导向功能。如在新农村建设中可将沼气建设与发展畜牧业、无公害农产品生产基地建设、农村公共卫生建设、改水改厕、小城镇建设、生态环境治理等资金、项目、技术进行有效整合，形成合力，共同推进沼气生态文明家园建设。四是应进一步深化财政改革，通过不断完善部门预算、国库集中支付、政府采购、财政投资评审等手段，建立财政资金运用高效机制。五是应抓好县乡财政管理体制的完善工作，尽快解决事权与财权高度不对称问题，避免其因财力匮乏难保运转而加大对自然资源的过度开发和政府行为的严重短期化。

　　（十一）强化监督制约机制。针对我国构建资源节约型社会监督制约机制方面存在的问题，一是应进一步明确各级政府的监管责任，实施全方位遏制高耗能、高污染产业发展，出了问题不仅要追究当事人的责任，上级政府和主管部门也要负连带责任，有效制止一些地方盲目铺摊子、拼资源现象的蔓延。二是应切实发挥新闻媒体的舆论监督作用，及时发现和披露对构建资源节约型社会形成负面影响的事件或行为，对应报不报、隐瞒事件真相、造成严重后果的应追究相关责任者的责任，促使新闻媒体以客观真实的报道作自然资源的坚强卫士。三是应强化社会及人大监督，各级政府应通过政府网站、热线电话、接待群众来信来访等手段建立健全社会公众话语表达机制和监督机制，及时答复和处理人民群众提出的问题及合理化建议，把保护资源和节能降耗纳入社会公众的监督视野，同时应将构建资源节约型社会的相关议题全面纳入每年政府向本级人大汇报审议的内容，强化各级人大监督力度，确保资源节约型社会发展战略沿着法制化、制度化、科学化的轨道顺利实施。　　　
　　（责任编校　高天山）