今天是：  

群众参与的动力何在

周志忍

　

　　虽然政府绩效评估中的群众参与受到普遍重视，但迄今为止，国内外相关文献中对此尚缺乏系统的理论研究。其原因也许是，对西方发达国家来说，绩效评估中的群众参与属于一个基本解决因而不需要深入探究的问题。但对我国而言，绩效评估还处于初级阶段，由于政治体制和环境等特点，群众参与尚在发展变化过程中。

　　群众参与的着力点

　　近年来我国政府绩效评估中的群众参与取得了明显的进展，但总体上尚处于“有限参与阶段”。

　　首先是参与范围或广度的有限性。群众高度参与应该是评估与绩效改进整个过程的“全程参与”，从选择被评估对象、界定所期望的结果一直到绩效信息的使用。对照群众参与的方式我们可以发现，目前我国绩效评估中的群众参与属于少数环节的部分参与。比如“监督结果”环节，群众或市民参与方式主要是填写满意度问卷或接受各种形式的访谈；在“绩效报告”环节，评估结果公开化近年来受到重视，这为群众的监督提供了基础条件。除此之外，老百姓在绩效评估与改进的其他环节上基本上无从发挥作用。

　　此外，由于缺乏统一规定和制度化，群众参与在各地的发展很不平衡，一些地方政府沿袭传统做法，绩效评估中没有给群众留下余地，这也是参与范围有限性的表现之一。

　　其次是角色或参与方式的单一性。近年来群众参与的主要形式是满意度测评或社会评价，这意味着群众仅在监督结果环节担当了“消息供给者”的角色。至于重大问题的决策，比如是否实施绩效评估，对哪些部门或项目实施评估，民意评价应占多大权重，多长时间进行一次群众评价，如此等等，基本上取决于党政主要领导的意愿或自觉，群众基本上没有发言权，决策共享也就无从谈起。

　　最后，由于参与范围有限且角色单一，群众参与在政府绩效评估全过程中的影响力，总体上看还相当有限。

　　在各地自发实施多年之后，我国的政府绩效评估正在走向统一和规范化。其标志之一是,政府绩效评估与机构改革、行政审批、依法行政、行政问责制一起，被国务院列为当前及今后一个时期要迫切研究和解决的重点课题。2007年初，人事部从省、市、县（区）政府等不同层面，选定了5个政府绩效评估工作联系点，并制订有关的制度规范。

　　强化群众参与，应该是政府绩效评估制度化建设的主方向之一。这不仅是“以人为本”、“责任政府”等现代理念的具体体现，而且是绩效评估科学化和有效性的保证。

　　强化群众参与，就是要实现群众从某些环节的“部分参与”到“全程参与”的转变，从被动的“信息供给者”单一角色向“信息供给和决策共享者”综合角色的转变，而且在整个过程中，群众的发言权和影响力应不断提升。我国的现实与绩效评估中的“群众高度参与”还有相当大的距离，有限参与将是一个相当长的历史阶段，群众参与的发展也将是一个持续、渐进的过程。就目前情况而言，推进绩效评估中的群众参与，特别需要在以下两个方面下功夫：

　　绩效评估决策中的群众参与，在是否实施绩效评估、对哪些部门或项目实施评估等问题的决策中拥有发言权。长期以来，许多地方政府绩效评估的特点之一是围绕政府确定的“中心工作”展开，这些“中心工作”是否从群众中来，是否切实反映了群众的要求和愿望，目前还存在一些值得深入思考的问题。应该说，与老百姓的要求和愿望相比，“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”等更有可能成为地方政府的中心工作。在是否实施绩效评估和评估对象选择等重大问题上，群众缺乏发言权，绩效评估有可能沦于“形象工程”的一种新形式。

　　群众在界定目标和结果、确定评估内容及侧重点、设定评价标准和指标体系中的参与。目前的群众参与主要是担任“信息供给者”的角色，虽然群众满意度测评价值很大，且受到各国的普遍重视，但依然属于群众对政府绩效的主观评价。对主观评价的过度依赖具有明显的局限性。

　　首先，对诸如消防、急救等特殊的公共服务以及政府内部的管理效率等，绝大多数群众没有亲身体验的机会，他们的评价难以摆脱随意性。对我国而言，政府管理的封闭性较强，透明和公开性不足，这一问题无疑更为严重。

　　其次，涉及群众的判断能力。在英国财政部看来，对“公共服务”有准确把握的群众屈指可数，在缺乏比较参照的情况下，确认自己如何满意、是否满意对群众来说也是一个大难题。

　　再次，群众满意度测评的比较作用有限，这是由满意评价的相对性所决定的。理论界公认，顾客满意与否不存在完全客观的标准，而取决于“期望质量”与“感受质量”之间的差距。当顾客长期为服务质量低劣所困扰，因而期望值不高的情况下，微小的改进也会导致较高的满意率。但在另外一个地区或服务领域，相对较高的服务质量可能会导致较低的满意率，因为群众习惯于高质量服务因而其期望值更高。在界定期望的结果、确定评估内容及指标体系中的群众参与，目的在于摆脱目前对群众满意率这类主观指标的孤立运用和过分依赖。

　　政府绩效评估中群众参与的动力来自何方？

　　一个科学合理的以群众为本的绩效评估体系，应该是主观指标和客观指标的合理平衡。

　　一个不能回避的核心问题是：推进政府绩效评估中群众参与的动力来自何方？在比较西方发达国家与我国行政改革的动力机制时，我曾经做过这样的评论：“西方行政改革的动力源于社会，我国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着变革推动者、制度设计者、资源调动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是‘看不见的手’，而看不见的手却要靠政府这只‘看得见的手’去创造。”

　　应该说，上述内在矛盾同样适用于绩效评估中的群众参与：强化群众参与意味着给群众共享决策和问责政府官员的权力，但在现有政治体制下，这一权力赋予在相当程度上只能依靠政府官员的自觉甚或恩赐。如果群众在官员的政治前途上没有掌握决定性权力，群众政治参与就缺乏强有力的制度保障。因此，对我国来说，推进政府绩效评估中的群众参与，并不是一个仅靠工具理性可以解决的技术问题，而是一个涉及政治和行政管理体制全面改革的系统工程。

　　（作者为北京大学政府管理学院副院长、教授、博导）