今天是：  

论城市拆迁中的公共利益与私人利益

——以“重庆最牛钉子户”事件为例　邓斌

　

　　【内容摘要】在公共利益探及不到的领域，就是私的堡垒。公与私的关系永远是一对矛盾，既对立又统一，它们之间的利益更是一个永久的难题。随着2004年宪法的修正，“公共利益”，特别是城市拆迁中的“公共利益”问题得到热烈而深入的讨论。本文以“重庆最牛钉子户”事件为例，通过对其事件始末的分析和公共利益与私人利益在拆迁过程中的关系研究，引发出种种思考。
　　【关键词】公共利益　私人利益　房屋拆迁　钉子户

　　一、公共利益与私人利益的关系
　　对于公共利益这个概念，学界争议颇多，但一般认为，公共利益主要是指不特定第三人的利益，大致相当于我们平常所说的“广大人民群众的利益”，此外还包括与基本法律价值相联系的私人利益，如自然人的生命利益、健康利益、自由利益等。国外界定公共利益的六条标准：合法合理性、公共受益性、公平补偿性、公开参与性、权力制约性、权责统一性。关于认定“公共利益”的方法和程序，这也许比界定“公共利益”的标准和范围更为重要。因此，公权力主体在实施公权力行为前，应先通过一定方式、途径，征求和听取相应社会共同体的意见，看他们同不同意、高不高兴实施该行为，由“公共利益”的“主人”自己来判断和认定相应公权力行为是否符合自己的利益(公共利益)。
　　在谈到公共利益时，人们比较关心的一个问题是如何处理公共利益与私人利益的关系。一般来说，应坚持“公共利益优先”，但北京大学法学院教授、公法研究中心主任姜明安认为，这种认识和行事方法虽然不能说不正确，但也存在片面性，不能绝对化。第一，公共利益与私人利益在大多数场合应该是统一的、一致的。在这样的场合，不存在何者优先的问题，慢待了私人利益也就慢待了公共利益，否定了私人利益也就否定了公共利益；第二，在某些场合，公共利益与私人利益确实会发生冲突，但若公共利益价值相对较小，而私人利益价值相对较大(如生命、自由、人格尊严或重大的财产利益等)，如属这种情形，“公共利益优先”应不适用；第三，在公共利益与私人利益发生冲突且二者价值难分高下的情况下，是否只能适用“公共利益优先”而无其他选择呢？这也未必，公权力主体在处理实际问题时，除了有“公共利益优先”的方案可供选择外，还尚有“公私兼顾”(“双赢”)的方案可供选择。公权力主体容易死抱“左”的成见，凡事不调研、不论证、不找寻多种方案，不在多种方案中权衡比较进行选择，做任意决策、轻易决策的懒人。往往是在它感觉似乎“穷途末路”，只能“公共利益优先”和牺牲私人利益的时候，才突然发现和找到“公私兼顾”和“双赢”的新方案、新路径。当然，如果确实没有别的选择了，私人利益还是应服从公共利益，这是我们的基本价值观。
　　二、拆迁中公共利益具体含义的界定
　　公共利益本身就是一个包容性很强的，具有很大不确定性的概念。在拆迁中界定公共利益的具体含义，难度就更大了。
　　(一)拆迁中公共利益含义的多层次性
　　按建设项目本身计划审批的效力分类，可将拆迁的公共利益分为三个层次：一是最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地，如大型机场、铁路等工程用地。二是中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目。三是最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地，以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。
　　在这一分类的基础上，进而指出低层次的“公共利益”的房屋拆迁，应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁；相同层次的“公共利益”的房屋拆迁计划，无抵销对方的效力。公共利益的层次越低，房屋拆迁权的强制力就越弱。
　　(二)“公共利益”并不绝对排除商业因素
　　拆迁问题涉及到诸多方面，所采用的具体方法也是多样性的，所以并不能简单地排除商业因素。在一个拆迁项目中，非商业性因素与商业性因素紧密结合，比如，政府利用商业机构来实现某种公益目的，在特定时段归属公共利益而使用，一段时间后即归于商业利用；还有可能项目整体归属公共利益使用，部分必需的临时建筑拆除后，该地块即被商业利用。考虑到这些复杂状况，所以不能简单地以保护合法的财产权利为理由，绝对排除商业因素。
　　比如在美国，允许政府和开发上联手对旧城区强行征收并进行改造。法院依据的法律准绳即是著名的“重要空间法”，这个法律制定初期也是为了保证绝对的公共利益项目如国防、高速公路、地铁、轻轨等，但随着越来越多的美国城市逐渐老化，改造旧城区成了政府不得不面对的难题，1954年美国最高法院扩大解释了公共利用的含义。在中国，也有此类事例出现。比如，政府为了诸如改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市等而实施的城市建设项目，《城市规划法》赋予了市政府权力，任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定。由此可见，在不同的文化背景下，不同的历史时期，在面临城市发展的共同问题中，政府、法院和其他利害关系人表现出的态度却是有着惊人的相似。
　　(三)不能假借“公共利益”进行商业拆迁
　　在多数城市房屋拆迁行政案件中，拆迁大都冠有“旧城改造”、“城市绿化”、“公益事业”等名义，然而真正因公共利益拆迁的却在少数，开发商与一些政府部门一起，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实。
　　在分析公共利益的时候，确实不能简单地排除商业因素，但是在中国目前的状况下，存在最严重的问题无疑是假借“公共利益”进行商业拆迁。在拆迁人与被拆迁人之间，首先是就是否同意拆迁有共同意向，然后就补偿达成一致意见。这两个方面在法律上讲，是可以分割地相对独立的两个环节。商业拆迁与为公共利益而进行的拆迁最大区别在于：前者必须在第一个环节上得到被拆迁入的同意，后者只需要在第二个环节上达成一致就可以了。事实上，是否同意拆迁往往与补偿金额的多少直接相关。如果提供了合理补偿的话，就可能同意拆迁；如果补偿不合理，就可能被拒绝拆迁。在补偿标准上，很难说是公平博弈的结果，因为作为被拆迁者，往往没有讨价还价的能力。
　　三、由“重庆最牛钉子户”事件所引发的思考
　　围绕“重庆最牛钉子户”事件的话题，形形色色的观点已有很多。民间态度多为高度赞赏这种“钉子精神”，认为房主坚持捍卫自身权益的表现是法治意识的一大进步，且指这一事件堪称中国公民捍卫私产的经典案例。而网络和媒体上则截然相反，呼吁“理性看待”重庆钉子户：有的认为（包括部分法学家）维护私产的行动必须在法律的框架下进行，钉子户公然藐视法院裁决的做法不符合法治本身的要求；有的则以“公共利益”为名对其加以鞭挞，疾呼“讲私人利益不能以国家和人民的利益为代价，重庆的发展能有几个三年多”，甚至就连人民日报也曾有评论文章发出类似的呼吁——别让钉子户钉死了“公共利益”。
　　如果抽象地说“私人利益必要时应当让位于公共利益”，这话或许绝大多数人都表示认同。但是，当问题具体到实际的时候，“公共利益”的内涵与外延就变得让人捉摸不定了，应该由谁以何种方式来界定“公共利益”？再者，机械地说“私人利益必然要让位于公共利益”不一定就是妥当的，宪政国家的经验认为，以较小的公共利益为名去剥夺某个人或某部分人的根本利益（如基本人权）是一种多数人压迫少数人的恶政。那么应如何确定二者的比例，从而决定在哪种情况下私人利益应当让位于公共利益呢？这一系列问题的答案既不是由某个领导或官员拍板裁决，也不是以所有人的投票来决定，更不是单纯由学者的理论观点去衡量。
　　以重庆的例子来说，“最牛钉子户”的存在，客观上确实延缓了重庆市城市建设的步伐，而且有可能影响其他拆迁户的安置和补偿。难怪有人认为，如此作为严重损及公共利益，“重庆的发展能有几个两三年”。如果让其他拆迁户来进行投票，相信他们的投票结果一定是——钉子户滚出房屋去！但如果换一个角度看，“重庆的发展”难道仅仅指城市的美观或GDP的增长吗？如果钉子户事件成为中国私产保护的标志，从长远来看这对政治文明的推动、和谐社会的构建难道不是一个贡献？历史的进步往往是以个人的抗争（这种抗争就是以私人利益为动机）为起点，同时，历史的倒退又常常以个人的悲剧而展开。从辩证的角度，私人利益与公共利益是不能截然分开进行衡量的，二者是可以有机转化的。
　　这实际又回到前面的问题，谁——如何——什么标准来界定公共利益。有人说，那就是以法院的裁决为准。是的，从结果上看，任何一个法治国家的纠纷都是以法院的裁决为最终标准，在美国，就算是总统也不可以违抗法院的裁决。一些法学家从这个角度出发，说重庆钉子户该拆，似乎并无多大问题。但这里必须明确一些事实，比如说这个国家的司法是不是独立的，是不是能最大程度上忠于法律；再比如，法院据以裁决的依据是不是设置良好的法律。因此，我们也很有必要审视一下我们国家在拆迁方面的法律规则。
　　按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，被拆迁户与开发商的拆迁补偿纠纷，首先由政府房屋拆迁主管部门作出行政裁决。由于开发商的拆迁均已先行经过当地政府和房屋拆迁主管部门的批准，房屋拆迁主管部门和当地政府兼具运动员和裁判员双重身份，此类行政裁决在程序的设计上存在的缺陷，难免为“地方保护主义”提供制度便利，影响实体的公正。尽管按上述条例规定，被拆迁人对房屋拆迁主管部门行政裁决不服的，可以向当地人民法院提起行政诉讼。然而，按照现行行政诉讼法规定，法官对行政行为的审查仅仅是有无法律依据的合法性审查，对行政行为是否合理只有在“显失公平”的情况下才可以进行司法纠正，因此如果被拆迁人对拆迁补偿的数额或条件有异议，其通过司法渠道解决纠纷的现实可能性是有限的。最高人民法院2005年发布的一项司法解释规定，对拆迁人与被拆迁人的安置补偿争议，人民法院不予受理。这一解释更是彻底熄灭了被拆迁人寻求司法救济的最后一线希望。事实上，就算法院受理了这类案件，在地方保护主义和行政干预司法的大体制环境下，法院也很难保持中立和独立的立场，作出不偏不倚的裁决。
　　从以上分析来看，至少在我国，法院的裁决也不是最终判定重庆钉子户的利益是否应当让位于公共利益的标准，尽管它具有国家的强制力。要作出公共利益的真正判定，首先需要加强相关程序的公平性和透明性，建立一种民主性的对话沟通机制，从而保证决策加入了多数人利益的衡量。在此基础上，又要建立一个排除多数人滥用民主程序及少数人的异议机制，只有保障少数人的利益不被多数人施以无条件的侵蚀，才可能最终发现正义所在，这样的“公共利益”才具有正当性。民主的决策、科学的立法、独立的司法，是进行“公共利益”衡量的三组关键词，这些要求在重庆钉子户事件当中，都一一体现了吗？若非如此，名义再崇高、口号喊得再响，也一点没有丝毫的意义。

　　参考文献：
　　[1]李婷婷.浅析行政法规下的公共利益维护.中国科教博览.2006年第8期
　　[2]彭云业，翁洪洪.行政法上的公共利益.山西师大学报（社会科学版）.2005年第2期
　　[3]杨建顺.公共利益辨析与行政法政策学.浙江学刊.2005年第1期
　　[4]钟凯.钉子户、物权法、公共利益——一个宪政的视角.光明观察.2007年第4期
　　[5]法典人生.宪政视角看待钉子户与公共利益.http://zhongkai.fyfz.cn
　　[6]“最牛钉子户”事件始末.中国广播网.http://www.cnr.cn/kby/zl/200704/t20070403_504433647.html
　　(作者：中共三门峡市委党校 河南 三门峡 472000)