今天是：  

关于我国政府职能转变的思考

黄会杰

　

　　随着我国社会和经济的发展，政府职能的内容和结构体系应及时进行调整，尤其我国当前正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡的阶段，适应计划经济体制的政府职能必须转变。

　　一、我国政府职能转变的目标

　　1、我国政府职能转变的最终目标

　　我国政府职能转变的最终目标，是建立适应社会主义市场经济的政府职能体系。这一职能体系应体现精简、统一、效能的要求。结合我国政府职能转变的特殊性与复杂性，我国政府职能转变目标具体表现在三个方面：第一，就政府职能的内容及转变方向而言，由于人民不仅是权力归属主体，而且将逐渐扮演起权力行使主体的角色，因此政府的主导性职能不再是控制和管制，而是转向服务和为服务创设条件，社会中的组织和个人也就不再是单纯的被管理对象，而是跃为具有主体资格和独立行为能力的服务对象，成为政府管理的积极参与者，成为政府运行的中心。所以，便利人民，为人民服务将是政府职能转变的基本准则。第二，就政府权力的存在与运行而言，其职能的存在必须基于法律的授予，其职权的行使必须依据法律，而且，既不能违反行政实体性规范，也不能违反行政程序规范。第三，就政府职能的实现方式而言，必须强调合理和适度。合理要求政府职能的实现不仅要形式上和实持上都合乎法律，还要求合乎理性和正当性；适度要求政府的干预度要“松”、“紧”适当，既非表现为消极行政之孱弱，也非出现积极行政之僭越。政府的管理职能将更加依赖于政策法律的合理性，从而引导社会组织和公民朝着理性方向发展。

　　二、我国政府职能转变应坚持两大基本原则：

　　第一、管住原则。即政府管住应管和能管的社会和经济事务。这一原则体现了政府管理的民主性与责任性，又可以分解为四个分原则：（1）自控原则.凡属社会组织与经济组织并证明其能够自我管理和自我调控原则的领域，各级各类政府组织不必“越俎代庖”；（2）代控原则。原本应由有其他经济和社会主体自主管理的事项，但由于某些原因（如社会中介组织的不健全、市场发育不足）暂时不能自管理的，可由政府组织暂时代控；（3）共控原则。对介于社会组织与政府之间的而各自能力都不能单独管理好的社会公共领域，则应实行政府与社会组织的共同管理，如社会保障、公共住房；（4）受控原则。政府组织作为对社会公共事务管理的主体，也应接受其他社会和经济组织的监控，限制政府的“越轨”干预行为。

　　第二、管好原则。即政府管好应管的事项。这一原则体现了政府组织管理的科学性。具体可分解为以下三个分原则：(1)效益原则。政府干预应达到比市场（成熟或不成熟）配置资源的结果更有成效且成本更低。否则政府的干预是不成功的；(2)阈限原则。一般来讲，政府行为的极限，应以不损害市场对资源的基础性作用为上限，不放任市场负效应为下限；(3)动态原则。政府积极施为的范围和程度应具有动态性。在市场机制、市民社会、社会组织发育成熟的过程中，政府直接干预的范围和力度应随之减少或减弱，政府功能主要变为克服成熟市场经济条件下市场的一般缺陷、提供市场和社会有效运行的宏观环境。

　　三、政府职能转变的途径

　　政府职能转变，实现有效政府的途径主要集中在两方面：一是进行政治体制和经济体制的配套改革，理顺行政组织与外部组织的关系，二是加强行政组织的自我约束与自我完善。

　　1、理顺外部关系

　　第一，理顺党政关系。这是政府职能转变的一个基本外界条件。只有弄清和确定它们彼此之间的权力分配关系，各自的职能和活动方式，才能划清各自的职责，发挥各自的作用。

　　第二，理顺政企关系。如何建立一种既保证政府对公有产权控制能力，又保证企业成为具有激励与约束机制的充满活力的市场主体，是一个较难解决的课题。因而人们把政企分开看作是转变政府职能的关键。只有政企分开，才能实现政府的行政管理权与作为国有资产所有者职能的分离，才能落实企业的生产经营自主权，才能实现政府组织管理模式的根本性转变。

　　第三，建立和完善社会化的服务体系。在市场经济条件下，需要为企业、农民、城市居民提供社会化服务的健全体系。但在目前，公共服务体系被各行政单位、企业和社会组织分割。这样导致了诸多弊端：企业办社会，企业不堪重负，无法在市场上开展公平竞争；行政组织不去办统一的社会服务体系，许多社会公共领域的服务短缺；社会服务体系的行业、部门、单位、地区分割，缺乏竞争，服务的成本较高、质量较差，而且极不公平（往往为单位成员所独享），也滋生了大量的腐败。为此，政府必须采取各种措施，建立和完善社会化的市场体系，打破公共服务体系的分割状态，为政府职能转变创造条件。

　　第四，大力培育和发展市场体系。政府职能转变是实行市场替代原有政府部分职能的过程。只有发挥市场配置资源的基础性作用，才能使政府把掌握分钱、分物、批指标、立项目等的权力转移出来，转变职能才能实现。因此，必须把培育和发展市场体系与转变政府职能看作是一个相互促进的过程，协调发展，配套进行。为此应：采取各种鼓励措施，健全各种生产要素市场与商品市场；要积极组建批发市场，提高现货市场的组织程度，同时大力发展远期合同，发展期货市场，完善市场的组织形式；要打破行业、部门和地区分割，并积极与国际市场接轨，建立统一的市场体系；深化金融体制改革，建立健全金融市场；要加快市场体系的法制建设，促进市场的公平竞争和有序运行。

　　第五，努力发展社会中介组织。社会中介组织的发展，是政府职能转变的另一个前提条件。政府向社会转移的部分管理事项，必须有相应的社会中介组织作为承接载体；市场替代部分由政府转移出来的职能也需要相应的社会中介组织作为载体；企业在市场活动中也需要社会中介组织提供各种相应的服务；政府对市场的宏观调控、维持市场秩序和公平竞争，也需要社会中介组织作为桥梁和媒介。因此，江泽民总书记在党的十五大报告中再次指出：要积极培育和发展社会中介组织，把那些政府不该管的一些事交给企业和社会中介组织。

　　我国的社会中介组织并不是象西方社会那样是伴随市场经济和市民社会的成长而自发产生的，有的是从企业中分离出来的，有的是从政府中分离出来的，有的是伴随市场经济的不断发展生长发育出来的。因而，其中介性、独立性、自律性、公正性、权威性也差异很大。社会中介组织在发展中存在的问题主要有：(1)“泛化”现象严重。某些不是中介性质的组织（有些甚至是行政性单位），也采取了中介组织的运作方式。它们一方面使用的是行政性手段，另一方面采用中介组织的营动机制进行收费创收。不仅扰乱了市场秩序，而且还不利于行政部门职能的发挥。(2)官办色彩浓厚，自身也“政企不分”。许多政府部门借“转变职能，精简机构，分流人员”之机，办起了形形色色的中介组织。这些官办的中介组织实际上成为政府机构的变相延伸。(3)结构（种类、地区、行业分布、规模）发展不平衡。(4)从业人员素质较差。要么是退休人员、要么是下岗职工、要么是机构分流人员，而真正的专业人员很少。(5)法规滞后，监管不力。行为不规范，违法违纪、不公平竞争、乱收费、欺诈、钻管理的空子、职业道德较差、自律性不强等问题突出。

　　针对这些问题，应采取相应的对策：（1）要把转变政府职能与发展社会中介组织进行共同规划。要切实把一些撤消机构的职能交给中介组织；要切实使中介组织与政府部门脱钩。（2）要把放手并鼓励发展中介组织与加强规划、引导、监管、立法规范结合起来。要加强中介组织的各项立法，依法管理；要加强中介组织做从业人员的道德教育和中介组织功能宣传，使中介组织加强自律；要坚决打击中介组织的非公平竞争及违法违纪现象；要加强中外中介组织的竞争、交流与合作；鼓励合伙制（今后发展的基本方向）中介组织的发展；对某些急需的中介组织可采取扶植政策（税收、工商的优惠政策）。

　　2、政府组织的自我约束与自我完善

　　从上面的分析可以看出：政府既可能是转变职能的推动者，又可能是职能转变的阻碍者。因此，强调政府的自我约束和自我完善极其重要。

　　第一、政府的自我约束。政府职能转变，在本质上是行政权力和利益的调整。政府职能转变的各项措施，最能适应和接受的是广大的生产者、经营者和社会公民，而最难接受和适应的则是少数的政府部门和政府官员。可以说企业经营自主权难以落实、政府职能转而未变的直接原因，在于改革触动了政府某些部门与官员的既得利益。但这种既得利益源于原有的政治体制。而政治体制改革要取得突破性进展，需要一个长期的过程。在这个过程中，“只能依赖政府的内在自约束”、依赖于政府的“自我革命”。政府只有理性的自我革命和自我约束，方能推动僵化的行政体制的改革；才能使政府以效能、廉洁、权威的姿态在推进市场经济发育和有序运转方面积极施为；方能在现代化整个进程中，不断调整自己的行为，成为经济增长和社会发展的强大助推器。而要做到政府自我约束。主要在于各级各类政府的领导人的自我约束。

　　第二，政府的自我完善。一个理性政府自我约束的目的，就在于通过自我完善提高自身的能力。提高政府能力要注意：(1)在处理中央与地方政府关系时，应最大限度地发挥中央政府的宏观调控能力，同时充分调动地方各级行政组织的积极性；(2)提高政府决策的科学性，确保政府在任何一项影响资源配置的政策、公共部门从事的任何行动以及任何一种对私营经济活动的管理办法中，只有在政策内容及其手段清晰的前提下，存在一套论证政策可行性的详细程序与准则；(3)提高政府的效率。高效率是政府能力的保证也是其体现。关于如何提高发展中国家的政府效率，人们一致的观点是：精简机构、建立现代取向的行政科层制、建立竞争性的专业化的公务员系统。(4)惩治腐败。要在制度和机制上下功夫，靠良好的制度和机制保证政府的廉洁。