今天是：  

关于依法行政的几点思考

陈芳芳

　

　　内容摘要：目前，在行政管理过程中不同程度地存在着违法行政现象，严重损害了国家、社会、集体的利益。本文拟从依法行政的必要性、存在问题、对策和建议等几个方面对依法行政问题进行了思考。

　　关键词： 依法行政 思考

　　作者简介：陈芳芳，（1968-），女，中共三门峡市委党校法学讲师，主要研究行政法　　

　　依法行政是依法治国对行政机关的一项基本要求，它不但是依法治国的重要组成部分，而且是依法治国的核心和关键。随着社会主义市场经济的发展，依法治国的强力推进以及人们法律意识的不断增强，社会对依法行政的要求越来越高。但是目前在行政管理过程中，却不同程度地存在着有法不依、执法不严、违法不究的违法行政现象，日益突出的违法行政严重损害了国家、社会、集体的利益，侵害了相对人的合法权益，破坏了政府的形象，践踏了法律的尊严，最终影响到我国法制化的进程。因此，提高依法行政水平成为一个急待解决的社会问题。本文从依法行政的必要性、存在问题、对策与建议等几方面对依法行政问题进行了思考。

　　一、依法行政的科学含义和必要性

　　“行政”一字来自拉丁文，意思是“治理、管理、执行事务”。现代意义上的行政是与司法、立法活动相区别的国家组织管理活动。具体地，行政是指为了治理国家由行政机关依据宪法、法律、行政法规对国家事务进行的具体的广泛的组织、指挥和管理。因此，行政本身就包含有依法行政的意思，我们强调依法行政，重点不在行政而在依法，强调行政的依据必须而且只能是法律。依法行政是指行政机关的一切行政行为必须以法律为依据，依法办事。其包含四个方面的含义：1、法无授权不得行；2、法有授权必须行；3、行政行为程序化；4、违法行政必受追究。

　　目前，依法行政的必要性和紧迫性主要表现在以下几个方面：

　　1、权力所有权与权力行使权的分离是行政机关依法行政的根本原因

　　同其他国家权力一样，行政权力属于广大人民，广大人民是行政权力所有权主体。但由于广大人民无法具体行使这项权力，即由人民代表大会通过法律将此项 权力授予行政机关行使。于是，行政机关便成为行政权力的行使主体。广大人民享有行政权力但没有具体行使它，行政机关行使了行政权力却不享有所有权。在此情形下，为了防止行政权力的失控和异变，制定了法律法规以规范行政机关及行政机关的行政行为。因此，行政机关只有依法行政，才能保障行政权力按主人的意志来行使，保护权力所有人的合法利益。权力所有权与权力行使权的分离要求行政机关必须依法行政。

　　2、行政关系的不平等性是行政机关必须依法行政的客观原因

　　行政关系是因行政权力的行使而发生的行政机关与相对人之间的一种特殊的社会关系，其具有明显的不平等性。首先，行政关系具有单方面性，不以双方当事人的合意为基础，行政机关行使权力不必征询对方当事人的意见，对方当事人的意见一般不会影响行政行为的实施。其次，行政关系双方当事人的地位明显不对等，行政机关执行公务，代表的是国家、社会、集体的利益，而相对人则代表集体或个人的利益，如果相对人不履行法定义务，行政机关可以强制执行；但是如果行政机关不履行法定职责或违法行政，相对人只能请求其履行职责或采取更为复杂的途径来解决。最后，在行政救济过程中双方当事人地位仍不平等。如果发生了行政纠纷，其解决的办法有二，一是行政复议，而行政复议并未从根本上改变行政机关与相对人之间的地位失衡；一是行政诉讼，但在行政诉讼中，被告行政机关负举证责任，由于行政机关有举证的优势，相对人往往被置于被动地位。行政关系客观上明显的不平等性是行政关系不同于其它社会关系的显著特征。行政机关处于优势地位，相对人处于劣势地位。如果行政机关不依法办事，将会严重侵害相对人的利益。行政关系的不平等性要求行政机关必须依法行政。

　　3、发展社会主义市场经济迫切需要行政机关依法行政

　　市场经济实质上是法治经济，搞好市场经济有两个因素非常重要：一是必须建立与市场经济相适应的法律体系；二是担负着重大经济管理职能的行政机关必须依法管理经济即依法行政。1997年我国已郑重宣布社会主义市场经济法律体系框架结构基本形成，在此情形下，行政机关能否依法行政将直接影响社会主义市场经济的正常运行和健康发展。

　　首先，市场经济主体具有多元性、自主性。随着我国从计划经济体制向市场经济体制转轨，参与市场经济活动的个人和组织越来越多，市场主体呈多元化发展态势，而这些市场主体多为拥有一定财产权和自由意志的独立利益主体，其行为又大多为市场支配下的自主行为,这就需要对市场主体及其行为进行规范。为此我国制定了诸如《公司法》、《合同法》、《证券法》等一系列经济法律法规。这就需要行政机关依法行政，规范管理，才能达到立法的目的。否则会造成市场混乱，影响经济发展。其次，市场经济是竞争型经济。市场经济的健康有序发展需要一个规范化的公平、合理的竞争环境，这同样需要行政机关按照有关的行政法律法规严格管理，维护合法竞争者的利益，打击不正当竞争活动，维护一个良好的市场竞争秩序。第三，市场经济是开放型经济。为了最大限度地优化资源配置，必须建立统一开放的市场体系。这就要求一方面建立统一的国内市场，打破计划经济条件下的条块分割、地区封锁、行业垄断等；另一方面，市场经济要求市场国际化，与国际市场接轨，尤其加入WTO以后，不但要求行政机关依据国内的法律法规管理经济，而且我国承诺的有关国际法律法规也是行政机关实施行政行为的重要依据

　　总之，发展社会主义市场经济迫切需要行政机关依法行政，不断提高依法行政水平。只有依法行政水平提高了，市场经济才会健康发展，市场经济才会产出效益。

　　4、依法行政是落实党的依法治国方略的需要

　　党的十五大政治报告明确指出：“依法治国是党领导人民治理国家的一项基本方略”，九届人大二次会议又将依法治国正式载入宪法修正案。至此，依法治国作为一项治国方略和一项宪法原则正式确立。而依法行政则是依法治国的核心和关键。首先，从执法范围来看，行政执法范围最广，涉及到工商、税务、市政、教育、科技、军事、警察等各个方面。其次，从执法数量来看，我国80%以上的法律法规由行政机关执行、实施，行政机关是最重要的执法机关。最后，从行政机关及其工作人员数量来看，上至国务院下到各乡镇，行政机关在国家机关中数量最多，行政工作人员数量也最多。因此，行政机关是否依法行政将在总体上决定我国能否实现依法治国。要贯彻落实党的依法治国方略，行政机关依法行政势在必行。

　　二、依法行政中存在的主要问题

　　改革开放以来，我国加强了行政法制建设。一方面，行政法律制度逐步健全，主要表现在制定了一大批行政法律法规。1984年修改了〈治安管理处罚条例〉，1989年出台了〈行政诉讼法〉，1994年出台了〈国家赔偿法〉，1997年出台了〈行政处罚法〉，1999年出台了〈行政复议法〉等等，并确立了责任行政等一系列行政法原则。通过大量而艰辛的立法，使行政管理基本的重要的领域做到了有法可依，为行政机关依法行政奠定了良好的基础；另一方面，国民行政法治意识逐步增强，主要表现在行政诉讼、行政复议案件逐年增多。但是，随着社会主义市场经济的发展和依法治国的强力推进，我国的依法行政水平仍不能适应当前形势的要求，其存在的主要问题有：

　　（一）行政立法滞后。尽管改革开放以来我国的行政法律体系逐步健全，但是行政立法仍存在滞后问题，远远跟不上社会发展的需要，主要表现在：1、法律盲点，即在行政管理某些领域的某些行为目前仍处于无法可依状态。比如：在政治生活领域，关于新闻自由、检举、举报以及公务员资产申报等没有相应的立法；在社会生活领域，关于见义勇为、家庭暴力、希望工程等没有相应的立法；在经济生活领域，关于信用问题等也没有相应的法律出台；在具体行政管理领域，没有制定统一的专门的行政程序法。2、法律矛盾，即一些制定出来的行政法律法规之间相互抵触。有的是不同效力层次的行政法律法规相互矛盾，主要表现在下级立法机关超越权限立法。有的是相同层次的法律法规相互矛盾，集中表现在国务院各部委制定的部门规章上，由于某些部委职能相互交叉加之在立法时各自强调自己的利益，往往在审批权、罚款权、检查权等纠缠不清，各有不同的规定，使执法者和行政相对人无所适从。3、法律法规的可操作性较差，即一些制定出来的法律法规操作起来困难重重。有的是因为法律法规对某些事项的规定过于原则化，造成具体操作难；有的是由于立法过于草率，没有进行可行性论证，致使少数法律法规一制定出来就成为一纸空文。行政立法滞后影响了行政机关的依法行政，制约了依法行政水平的提高。

　　（二）违法行政问题相对突出。严格执法是依法行政的必然要求，也是依法行政的关键。但是，目前在我国行政机关违法行政问题相对突出，主要表现在以下四种违法行政行为时有发生：1、不作为违法行政，即行政机关无故不履行职责或拖延履行职责，有的是因为工作人员耍机关作风疏忽大意 造成的，有的是行政机关相互推委造成，也有的是受经济利益驱动，不给好处不办事。2、滥用自由裁量权，即行政机关行使自由裁量权时，违反了合理性原则，考虑了不相关、不合理的因素，使行政裁决畸轻畸重，显失公平。3、越权行政，即超越法定职权行使行政权利，没有检查权去检查，没有处罚权去罚款，造成执法混乱，百姓苦不堪言。4、程序违法，即少数行政机关只注重执法目的，忽视执法程序，认为只要行政目的达到，按不按程序来无所谓，造成执法方式粗暴简单，影响到行政公平和行政效率以及正常的干群关系。

　　（三）行政监督乏力。目前，我国已形成了一套比较完善的包括自监系统和它监系统在内的行政监督体系。但是监督的效果却不甚理想，以致于行政权力得不到有效的监督，依法行政不能顺利推进，主要表现在：1、监督缺威：即行政监督缺乏权威性。纪检委、检察局、审计局等专门监督机构大多设在党政机关内部，受同级党委、政府领导，人、财、物受制于政府；人民检察院作为法律监督部门，其地位相对独立，但由于体制原因，其人、财、物也受制于地方政府；人大是最具权威性的监督机构，但是由于种种原因其发生的实际效力较低。监督者受制于被监督者，监督缺乏必要的独立性，其权威性也大打折扣。2、监督缺位：由于各监督机构职能相互交叉、重叠，又缺乏必要的沟通、协调，有的地方出问题了，大家都来管，长期纠缠不清，而有的地方出问题了，却无人过问，几个监督部门相互踢皮球，最后不了了之。3、监督滞后：科学的监督应当是全过程、多功能的，至少应包括三个环节：对权力取得的监督；对权力运行过程的监督；对权力运行后果的监督。可是，长期以来，我国行政监督有一种误区，即认为监督就是查错纠偏，偏重于事后监督，而往往忽视事前预防和事中控制。监督滞后导致违法行政行为得不到有效预防和控制。

　　（四）行政法制意识淡薄。随着我国普法活动的广泛开展，人们的法律素质有所提高。但是，中国毕竟是一个具有几千年封建专制历史和人治传统的国家，旧的观念和旧的习惯积淀太深，极难转变，再加上改革开放和市场经济的冲击，一些人 法制意识状况与依法行政的要求不相适应，存在着行政法制意识淡薄的问题。一些工作人员习惯于按政策和行政命令办事，对依法行政的必要性和重要性认识不够，依法行政的自觉性较差；少数领导干部置国家的法律于不顾 ，以言代法，甚至以权压法；还有一些地方的群众对法律知之不多，很难自觉运用法律武器来维护自己的合法权益。行政法制意识淡薄阻碍了依法行政工作的顺利进行。

　　依法行政水平较低及违法行政现象的存在损害了国家、集体、社会的利益，侵犯了相对人的合法权益，破坏了政府的形象，践踏了法律的尊严，严重阻碍了我国法治建设的进程，因此，提高行政机关依法行政水平势在必行。

　　四、提高依法行政水平的对策和建议

　　（一）健全行政法律法规体系，使行政主体在行使行政权时有法可依。改革开放以来，我国的行政立法工作有了长足进步，形成了从宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规等构成的庞大的行政法体系。但目前在行政立法方面，仍存在着一些问题影响了行政机关的依法行政，迫切需要解决。一是加快立法进程。我国在某些领域还存在法律漏洞，例如，在行政执法方面，迄今尚无制定统一的专门的行政程序法；在行政责任和赔偿方面，行政责任和赔偿的范围还比较窄；在行政诉讼方面，行政诉讼的对象仅限于具体行政行为，行政诉讼的受案范围也较窄。这些都需要加强立法工作，尤其是对在改革开放过程中大量出现的新情况、新问题，要尽快制订相应的法律法规，消除立法盲点，避免在行政管理中存在法律“真空”。二是对现行的法律法规进行认真清理。对完全不适应时代要求的，必须废止；对局部不适应的，要进行修订；对法律法规中明显相互“打架”的，要进行归并；对繁文缛节的法律法规，要进行简化。通过清理，使行政法律体系更适应市场经济的要求，适应加入WTO后国际环境的需要。三是要坚决克服在行政立法过程中的部门化、地方化倾向。由于我国行政立法主体众多，而各个立法主题有往往从部门和地方的利益出发，制定了一些强化本部门、本地方权力，为本部门、本地方谋取权力和利益的法律法规。在当前完善行政立法的过程中，要坚决克服立法过程中的部门化、地方化倾向，转变立法观念，改革立法体制，高度重视法学家和法律专家在立法中特殊而又重要的作用，保证行政法律体系的自身健康。

　　（二）加强法制宣传教育，不断提高行政法制意识。行政机关依法行政水平较低，其原因非常复杂，其中一个重要的因素就是行政法制意识淡薄。因此，要推进依法行政，必须紧紧抓好普法宣传教育这个环节，深入持久地开展法制宣传教育活动，不断增强人们的法治意识。一方面，要加强对行政机关工作人员的法制宣传教育，提高依法行政意识，增强依法行政的自觉性；另一方面，要加强对广大行政管理相对人的法制宣传教育，不断增强其行政法制观念，推动行政机关依法行政。各地各部门要结合“四五”普法规划，有计划、分层次、有重点地开展法制宣传教育。第一，要制定行政法制宣传教育规划。要根据实际，结合“四五”普法规划，制定完备的本地本部门法制宣传教育规划，规划既要立足于现实，又要面向未来，既要全面论证，又要有可操作性，既要总结经验，又要有所创新，总体上要做到思路清晰，目标明确，规划科学，突出重点，便于操作。第二，法制宣传要抓住重点。要坚持把法制宣传的重点放在“抓领导、领导抓”的环节上，把领导干部学法用法放在突出位置，对领导干部学法用法要紧抓不放，要坚持每年举办领导干部学法讲座，适时举办领导干部学法考试并逐步形成制度。同时，要在广大行政管理相对人中广泛开展法制宣传，不断提高他们的行政法制意识。第三，宣传要采取多种形式。要针对各地广大干部群众的实际思想状况和依法行政工作中的突出问题，采取多种措施，加强法制宣传。要充分利用报刊、图书、广播、电视、互联网等多种载体，采取典型介绍、经验推广、知识竞赛、评先选优、现身说法、图片展览、案例分析等多种方法，发挥社会各方面力量，在领导干部、一般行政执法人员、广大市民、青少年学生中深入持久地开展法制宣传教育，广泛普及行政法律知识，把法律送进社区，送进家庭，送进城镇的千家万户，使广大市民群众真正能够学法、懂法、守法、用法、护法，逐步增强行政法制观念，为依法行政工作的顺利推进奠定良好的思想基础。

　　（三）依法规范行政行为，逐步提高行政执法水平。依法行政就是要求行政机关依据法律法规行使行政权力，实施行政行为，其本质在于规范行政行为，制约行政权力。依法行政具体体现在行政机关的各种行政行为中，既包括各级政府的抽象行政行为，也包括政府各部门各方面的具体行政行为。根据我国的实际情况，结合依法行政中出现的问题，规范行政机关的行政行为需强化以下几个环节：（1）、干部学法要经常化。要采取法制讲座、法制培训、法制检查、法制考试等措施，使领导干部懂法、学法和用法，不断提高其依法行政意识，增强其依法行政的自觉性。（2）、执法主体要清晰化。要加快政治体制改革和法制建设步伐，进一步明确执法机构、执法岗位、执法人员的任务、范围、权限、标准、程序和责任，理顺行政执法的内部关系，避免行政执法主体模糊。（3）、严格执法要责任化。要进一步完善和落实“两错”追究制度、持证上岗制度、考核奖惩制度、错案和执法过错追究制度以及不合格执法干部的辞退等制度，按照谁主办、谁负责，谁主管、谁负责，谁定案、谁负责的原则，切实严格执法责任，将执法责任落到实处，从而使执法责任化，责任具体化。（4）、执法行为要程序化。要通过完善制度，对行政机关的各类行政活动的程序作出详细而具体的规定，做到法多不乱、执法有序、运作规范、公正执法。（5）、执法工作要公示化。要尽可能将行政执法工作公开化，避免暗箱操作，增强执法透明度。对于需要公开而且能够公开的行政执法活动，一律向社会、市民公开，尤其是对一些群众关注的焦点、热点问题要给群众一个明白的说法，使行政执法真正处于人民群众的监督之中。

　　（四）加大行政法制监督力度，切实保障行政机关依法行政。行政法制监督能有效地防止和纠正各种不当或违法行政行为，克服官僚主义，提高行政效率，是推进依法行政、提高依法行政水平的重要保障，也是预防违法行政乃至职务犯罪的坚固防线。强化行政法制监督，应做好以下几方面的工作：第一，要进一步明确各监督主体的监督权限。监督权限一旦明确，该监督主体就必须认真地履行自己的职权，既不能越权，也不能造成职权缺位而失职。尤其对职能交叉、重叠的监督主体，要从法律上、制度上明确其协作过程中各自的职责，避免相互推委的现象发生第二，切实提高行政法制监督的权威性，维护行政法制监督的严肃性。目前在各种法制监督中，权力机关的监督最具有权威性，因此强化法制监督，首先要加强权力机关的监督，充分发挥权力机关的监督职能。要进一步规范人大及其常委会对政府工作的审计和督察，加强人大对法律法规实施情况的监督检查，深入基层开展执法检查，保证法律法规落到实处，对有关问题人大要及时提出整改处理意见，并督促限期整改。其次，要增强司法监督的独立性，不断拓展对行政行为的司法审查范围，逐步取消行政机关的终局裁决权。最后，要进一步加强监察机关和审计机关的监督力度，并通过专门的执法监督，保证行政执法活动严格依据法律法规行使，使其监督更有权威，更有成效。第三，要坚持对行政行为的全过程进行监督，包括对行政权力的取得的监督，对权力行使过程的监督、对权力行使后果的监督等，做到事前有预防，事中有控制，事后有处理，克服监督滞后的现象。第四，要重点加强对行政机关经济活动的监督。当前行政官员的腐败主要表现是经济领域的权钱交易、贪污受贿。为此，必须切实加强对行政机关经济活动的监督，特别是加强对重点执法收费项目、重点国家建设项目、重点财政拨款单位、重点政府采购项目等领域的监督，促使行政机关依法行使职权，并预防行政管理过程中经济违法犯罪案件的发生。

　　推进依法行政，提高依法行政水平是一项系统工程，需要从立法、执法、监督等各方面共同努力。只有各部门不断加强行政法治教育，提高行政机关依法行政意识，强化立法、执法、监督等环节，才有可能不断提高依法行政水平，建立良性的法制秩序，从而促进我国行政法制现代化。

　　参考文献：

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　　[2]郝铁川：《当代中国与法制现代化》，浙江人民出版社，1999年11月第一版。

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